교육을바꾸는사람들

경기도 쏠림 현상과 신도시 확대로 인한 과밀학급 문제

코로나19 상황과 2022년 6월 선거로 인해 학급당 학생 수와 과밀학급 문제가 이슈로 떠올랐는데, 이는 새삼스러운 이야기는 아니다. 우리나라의 경제발전과 함께 생겨난 신도시를 중심으로 비슷한 문제가 많은 곳에서 지속되어 왔다. 인구가 밀집한 전국의 신도시는 대부분 비슷한 상황이다. 이 글에서는 신도시가 많이 몰려있는 경기도의 상황에 주목하였지만 이는 경기도만의 문제가 아닌 지역별로 산재되어 있는 신도시들의 공통적인 문제이기도 하다.

경기도는 전국의 축소판이며, 전국 과밀학급의 과반수가 모여있는 곳으로 전국에서 가장 인구가 많고 학생 수도 많지만 늘 정책의 중심에서 배제되고 있다. 광역시와 특별시는 그 성격상 주목을 받고 있고, 열악한 도 단위는 교육격차 문제로 인해 투자가 늘어난다. 그러나 경기도에는 모든 시·도에 투자하고 난 후에야 나머지 재정과 인력이 주어지는 상황이다. 사실, 수도권이지만 신도시가 많은 관계로 모든 교육지표가 열악한 곳이 경기도이다. 경기도의 상황이 전국에서 가장 열악한 현실임을 여러 데이터에서 확인할 수 있다. 이는 교육청 차원의 문제가 아닌, 중앙정부에서 경기도를 바라보는 관점이 문제라고 볼 수 있다. 교육부와 한국교육개발원이 발표한 ‘OECD 교육지표 2021’에 따르면, 한국의 학급당 학생 수(2019년 기준)는 초등학교 약 23명, 중학교 26.1명이다. 이는 OECD 평균치보다 1.9명, 2.8명 더 많은 수준이다. 고등학생의 경우 OECD에서 미산출해 지표에 담기지 않았다.¹ 이는 전국적인 평균으로 학급당 학생 수가 경제협력개발기구(OECD) 평균을 웃돌고 있다. 교육계에서는 추세대로라면, 우리나라의 학령인구 감소 속도로 볼 때 향후 몇 년 안에 OECD 평균보다 내려갈 것으로 예측하고 있다. 그러나 이는 평균의 함정이고, 경기도의 상황은 드러난 수치보다 훨씬 더 좋지 않다.

안민석 국회의원(교육위원회)이 교육부로부터 제출받은 ‘2020년 학급당 학생 수 구간별 학급 수 현황’에서 전국에서 과밀학급 문제가 가장 심각한 지역은 경기도였다. 그 중에서도 화성·오산·용인 등 신도시가 과밀학급 1위부터 3위까지를 다 차지했다. 해당 자료에서는 도내 초·중·고 학급 43.2%가 과밀학급으로 이는 전국 평균 28%를 훨씬 상회하였다. 과밀학급 기준인 ‘학급당 학생 수 28명 이상’ 학급은 전국 초·중·고 전체 학급 중 4만 439학급이었는데 이 가운데 경기도가 1만 7481학급을 차지한다. 2021 경기도교육청의 조사에서는 도내 2445교 중 1320개가 학급당 학생 수 28명이 넘는 과밀학급으로 파악되었다. 교육부에서는 2024년까지 3년간 총 3조원의 예산을 투입해 과밀학급 문제가 심각한 초·중·고교의 학급을 증설, 분반해 28명 이상의 과밀학급을 조정하기로 하였으나, 학교 현장의 상황을 전혀 이해하지 못하고 있고 특히 경기도의 상황을 고려하지 못하고 있다.

아래 자료는 2020년 기준 전국의 학급당 학생 수 평균인데, 이는 OECD에서 제시한 초등학교와 중학교만으로 데이터를 재구성하였다.²

출처: 2020 전국 학급당 학생수(경기도교육청)

이 자료를 보면, 초등학교의 경우에 경기도가 24.3명으로 압도적인 1위이다. 서울, 부산, 대구, 인천, 울산, 제주만이 22명 수준이고, 나머지는 그 이하다. 중학교의 경우에도 28.7명으로 경기도가 압도적인 1위이다. 이것도 실제 내용을 들여다보면 평균의 함정임을 알 수 있다. 실제 학급당 학생 수 1명 차이는 학교 현장에서는 매우 큰 차이이다. 또한, 경기도와 31개 시·군·구의 상황이 다른 것을 고려한다면, 신도시가 많은 곳을 기준으로 했을 때는 평균이 20명 대 후반이거나 30명 대 초반인 곳도 존재한다. 수치상으로만 봐도 경기도의 열악한 환경과 어려움을 알 수 있다.

경기도 내 학생과 학부모, 교원들은 과밀학급의 고통을 감내하며 교육을 진행하고 있다. 학급당 학생 수는 단순히 교실 내 학생이 몇 명 더 많다는 수치에 그치는 것이 아니다. 그와 관련된 여러 문제가 파생되어 나타난다. 토론형 수업, 평가방식의 다양화, 교육과정 재구성, 학생 중심 교육과정 운영, 학생 상담, 학교폭력 예방 등 여러 교육활동이 현실화되기 어려워진다. 아쉽게도 경기도의 학급당 학생 수 문제는 두 가지 이유 때문에 더욱 난항을 겪고 있다. 학교 공간(교실, 학교 수)의 부족 문제와 정원(교원)의 부족 문제다. 이는 예산과도 결부되는 문제인데, 교육부에서 다른 시·도에 우선적으로 예산과 정원을 분배하고, 경기도의 기준을 맨 뒤에 적용하기 때문에 더욱 심화되고 있다.

학교 공간 부족과 부실한 대응

교육청은 신도시의 수요예측을 하고 있지만, 제대로 된 진단과 수요를 체계적으로 파악해서 추진하지 않고 있다. 실제 신도시가 들어오면 예측과 달리 교실 공간이 상당히 부족하거나, 오히려 남는 경우도 발생한다. 수요예측 실패로 인한 학생과 교실의 미스매칭 현상이 매번 비일비재하게 발생한다. 신도시의 학생 수 급증으로 인한 학교 공간 부족 문제도 지속적으로 제기되고 있다. 경기도는 타 시도보다 압도적으로 신도시가 많은데, 신도시의 경우 학교 부지를 제공해야 하나, 건설사들의 비정상적인 방식으로 인해 학교가 설립되지 않고 있다. 일명 ‘쪼개기 분양’으로 인해 아파트 단지 내 학교가 설립되지 않아 기존의 학교에 학생들을 보낼 수밖에 없는 현실이다. 이러한 아파트 단지가 늘어나면서, 기존 학교는 과밀학급을 넘어 초과밀학급이 되고 있다. 또한, 기존 거주했던 원주민들은 학교 환경이 열악해진다는 이유로 수용을 반대하고 있어 학교 내 갈등 요소가 되고 있다. 학교를 추가로 설립하더라도 학교 설립 일정이 아파트 설립과 맞아야 하고, 정확한 수요예측이 힘들다는 점도 과밀학급의 원인이 되고 있다.

사실 학교 신증설 문제도 쉽지 않은 상황이다. 2022년 기준 7,613억원이 예산으로 배정되어 있으며, 2017년부터 2021년까지 중앙투자심사 결과는 아래와 같다. 결국 승인되는 비율이 2021년 기준으로 64.6%로 현저하게 낮아, 실제 신도시의 수요와 공급을 매칭하기 어려운 현실임을 알 수 있다. 이러한 기준은 교육부에서 까다로운 조건을 내걸고, 학교 설립 억제에 대한 기준을 가지고 있기 때문인 것으로 파악된다. 타 시도와의 형평성 때문이라는 이유는 알겠지만, 인구수가 줄어드는 시도와 경기도의 상황은 다른데, 기준을 똑같이 적용한다는 것도 모순이다. 더군다나 신도시의 특수한 상황을 전혀 고려하지 않은 탁상공론이라는 비판이 많다.

(단위 : 교)

출처: 2017-2021년까지 중앙투자심사 결과(교육부)

이에 교육부는 최근 과밀학급에 대한 대안으로 모듈러 교실을 내세우고 있는데, 이는 근본적인 대안이 될 수 없다. 설치 및 공사 기간이 단축된다는 장점이 있지만, 비용이 그다지 절약되지도 않고 정상적인 건축물과 비교하여 안전이 담보되기도 어렵다. 가장 큰 문제는 운동장에 설치하는 관계로 학생들의 수업권, 활동권에 상당한 제약이 생기게 된다는 것이다. 화재에도 취약하다는 지적이 이어지고 있다. 학생들의 삶의 질 문제, 학교 환경 훼손의 문제도 생길 수 있다. 교실이나 학교가 수용소 같은 상황이 되어 정서적으로도 문제가 될 수 있다. 중·장기적인 대책보다 일단 땜질식으로 해결하려는 행정편의주의가 교육의 중심에 자리잡고 있어 문제는 더욱 심각해진다.

학교 안전 문제

신도시 내 학교가 계속 공사를 하다 보니 학생 안전에 대한 문제가 지속적으로 발생한다. 트럭이나 레미콘 등 대형 차량이 드나들면서 학생들의 안전을 위협하기도 한다. 학교 구조상 학생들의 통학로를 별도로 만들기가 어려운 경우도 종종 있다. 실제 학생이 치명상을 입거나 사망사고를 당하는 경우가 경기도 내 지속적으로 보고되고 있기도 하다. 방학 중 공사를 원칙으로 해도 상황에 따라 학기 중에 공사해야 하는 경우도 생긴다. 그 외에 신도시에는 미비된 등하교 안전시설(신호등, 육교, 펜스, 볼라드, 카메라 설치)이 많아 이것에 대한 설치 요구도 많아 민원이 끊이지 않고 있다. 안전을 위한 기본적인 시설인데도 지자체에서 설계 시 학생들의 안전을 고려하지 않거나, 교육전문가가 설계에 참여하지 않기에 발생하는 문제들이다.

학교 배정 문제(중입-고입 배정)

경기도의 31개 시·군·구와 25개 지역교육지원청의 중학교 입학 배정 방식은 모두 다르고, 매년 상황에 따라 방식도 조금씩 달라진다. 31개 시·군·구의 지역·문화적 상황이 다르기 때문에 중학교 입학 배정 정책을 시행하더라도 특정 시·군에 바로 적용할 수 없는 특성이 있다. 경기도 내 학교·지역·구마다 상황이 다르고 지역 내에서도 구별로 인구의 상황, 도시 여건이 다르다. 이러한 상황 속에서 학교와 학부모들의 생각도 모두 다르다. 학교 배정은 학부모나 학생에게 매우 민감한 사안이다. 진로와 연결되는 사안이라 더욱 그러하다.

경기도 내 몇 개 시를 예를 들어 설명하자면, 성남의 경우 3개 정도의 학구로 나누어져 있어, 중학교 입학 배정에 대한 민원이 상당히 많은 것으로 알려져 있다. 용인의 경우 세분화된 중학구로 나뉘어져 성남보다는 나은 편이나, 학교 배정 방식의 한계상 모든 학생이 원하는 곳에 배치받을 수는 없다. 부천의 경우 주소지마다 세분화 되어 있어 같은 학교에 재학 중이더라도 주소지에 따라 다른 중학교를 배정받는다고 한다. 수원의 경우에는 중학군마다 다른 방식을 적용하고 있는 특징이 있다. 이런 독특한 방식은 문화적 차이와 수원 내 지역적 차이에서 유래했다고 본다. 이 방식이 학부모나 학생 선호도 측면에서는 좋을 수도 있으나, 역시 불만족스러운 학생·학부모의 입장에서는 민원이 더 많이 발생할 수도 있다. 다른 시·군도 학생·학부모의 요구에 따라 약간씩 정책을 조정하고 있는데, 이것이 꼭 옳은 방식인지는 고민해 봐야 한다. 정책을 조정한다는 것은 원칙이 흔들린다는 것인데, 관행적으로만 움직이고 작년·재작년 기준이 옳았다고 생각하는 이들 입장에서는 지금의 피해가 제도의 변화에서 기인했다고 생각할 수 있다. 어떤 정책이 옳은가 그른가에 대한 정답은 없고 모두를 만족시킬 수 있는 정책은 존재하지 않는다. 모든 정책은 선의로 시작하나, 세부적으로 접근한다면 개개인의 생각은 모두 달라 그로 인한 영향력을 무시할 수 없다.

현재 교육부에서는 초·중·고 신설학교를 억제하고 있다. 학령인구 감소라는 이유로 신도시 같은 곳에도 신설학교를 억제하여 중학교를 신설하는 것이 쉽지 않다. 주로 경제논리로 접근하여 소규모 학교를 통·폐합하는 정책을 유도하거나 권장한다. 또한, 학생이 중학교 입학 배정을 받을 시점에 중학교를 설립하더라도 실제 혜택을 보는 것은 2-3년 후의 후배들이라는 한계가 있다. 즉, 건물은 옮길 수가 없고 한 번 계획한 후 완공까지 오랜 기간이 걸려 신중히 대책을 세워야 하나 예측에서 빗나가기도 한다. 실제로 예측을 하고 지어도 공사기간이 오래 걸려 문제가 된 경우도 있고, 수용 범위가 줄거나 크게 늘어 문제가 생기는 경우도 있다. 고등학교의 경우 수 자체가 적어 구의 경계를 넘어서 배정받는 경우도 생기고 있다. 고등학생은 전학도 까다로워 현실적으로 한 번 배정받으면 옮길 방법이 거의 없는 상황이다. 대중교통이 미흡하거나 아예 없는 경우에는 이에 대한 특단의 대책을 마련하지 않으면 학생과 학부모들의 고통이 커질 가능성이 있다. 대중교통이 있는 경우와 없는 경우는 상당한 차이가 있다. 수익성보다 학생들의 이동 동선과 학구 기준에 따라 대중교통이 정비되어야 할 필요성이 꾸준히 제기된다. 이는 교육청이 지자체와 긴밀히 연계해야 가능한데, 이마저도 적극적인 움직임이 많지 않다.

신도시 문제를 해결하기 위해 교육적으로 무엇을 바꾸어야 할까?

학급당 학생 수는 교육력에 결정적으로 영향을 미치는 부분이다. 국가에서 교육을 담당하기에, 공립학교만이라도 전국적으로 비슷하고 균형 있는 정책을 펼쳐야 한다. 경기도의 규모가 크다고, 열악한 상황을 방치해서는 안 된다. 경기도의 상황이 다른 시·도와 다르게, 인구가 몰리고 있고 각종 교육지표가 열악해지고 있으므로, 교원 수나 예산을 배치할 때 이 점을 고려하여 새로운 방식과 기준으로 접근할 필요가 있다. 현재 일부에서 논의되고 있는 경기도의 분도(남부, 북부) 가능성도 있겠지만, 이 역시 20년 전부터 나온 이야기로 언제 시행될지 모르므로 그 가능성을 전제로 정책을 펼치기는 어렵다고 판단된다. 중·장기적으로 학생 수가 감소한다는 것은 누구나 알고 있지만, 당장 2-3년 안의 실현 가능성도 고려한 단기적인 정책도 병행해야 한다. 특히 현실 가능성을 고려할 필요가 있다.

기재부와 교육부의 다른 입장도 현장에 상당한 영향력을 미치므로 교육적인 상황을 감안한 예산 편성도 필요하다. 기재부는 경제적인 여건과 향후 학령인구 감소나 과원 교사 발생 등에 대한 예측을 하고 있는 반면, 교육부는 교육적 효과와 국민들, 교원단체의 요구를 이야기하고 있다. 정부 부처 간의 조율 없이 서로 다른 엇박자를 내는 것도 지속적인 문제 발생의 이유이다. 국회 예산정책처³는 학생 수 자연감소분을 고려하더라도 초등학교 7275개, 중학교 1만 7881개, 고등학교 7711개 등 총 3만 2867개의 학급을 늘려야만 2025년 학급당 학생 수가 20명을 넘지 않을 것으로 전망했다. 이에 따라 교실 증축비 5조 9091억원, 담임교사 신규 채용 등 인건비 7조 8202억원을 합쳐 13조 7293억원이 들 것으로 내다봤으나, 실제 교육부의 2022년 예산에는 반영되지 않았다. 경기도의 특수성을 감안하여, 별도의 예산과 인력을 확보-배치하는 것도 필요하다.

학급당 학생 수 20명에 대한 이야기를 할 것이 아니라, 최소한 30명은 넘지 않는다는 상한선에 대한 이야기를 할 필요가 있다. 특히 경기도는 이 부분이 가장 시급하다. 법안에서 다루는 것은 쟁점이 있을 수 있어 진행이 쉽지 않다. 특히 국민의 여론을 감안한다면, 13조 원이 넘는 대규모 예산 투입은 어려울 수 있다고 판단된다. 현실적으로 제일 필요한 것은 학급당 학생 수 30명을 넘지 않아야 한다는 법적 근거이다. 시행령(교육부), 규칙(교육청)안에 상한선에 대한 내용을 담는 것이 우선적으로 필요하다.

신도시와 구도심의 비율에 따라 교원 정원이나 학교 신증설의 기준을 완화하는 것이 필요하다. 그렇지 않으면, 현재처럼 공간 부족으로 인한 무분별한 모듈러 교실 문제, 정원 외 기간제 교사 문제가 지속적으로 불거질 수밖에 없다. 지자체가 도시계획 단계에서부터, 학교부지 선정 등의 작업 시 교육적 관점에서 접근할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 신도시 설립 초부터 지자체와 교육청이 협업할 수 있는 부서를 신설하거나, 도청이나 지자체에 교육협력관 파견제도를 활용할 필요가 있다. 실제 지자체에서는 이러한 요구가 많으나 교육청에서 묵살하는 경우가 많았다. 인력 파견 외에도 이러한 성격을 가진 센터나 기관을 기관들끼리 함께 연계하여 운영하는 등 앞으로 이러한 제도를 활성화해야 한다.

교통 인프라 확충, 안전시설 확충도 필요하다. 신도시에 학생들이 몰리는 학교인데 대중교통 상황이 열악한 지역, 교통 여건을 개선해야 하는 지역을 선정하여 교통 편의를 증진해야 한다. 버스 노선 등 대중교통 시스템을 지자체와 협조하여 정비할 필요가 있고, 지자체가 협조하지 않는다면 교육청 차원의 도심 속 스쿨버스를 운영해야 한다. 비선호 학교에 대한 지원을 강화할 필요가 있는 것이다. 신도시에서 미비된 등하교 안전시설(신호등, 육교, 펜스, 볼라드, 카메라설치)을 지자체와 함께 전수조사 하여 단기간 내에 지원-설치해야 한다. 이러한 여러 가지 노력들을 병행해야만 경기도 내 신도시 문제들이 일정 부분 해소될 것이다. 당분간 신도시 집중 문제로 인해 여러 문제들이 악화될 가능성만 농후하고 자연적으로 해결될 가능성은 크지 않아 보인다. 늦었지만 지금이라도 대안을 적극적으로 모색해야 할 시점이다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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1. OECD 교육지표 2021(교육부)
2. 한국교육개발원 국가교육통계연구본부(2020)
3. ‘과밀학급 해소를 위한 학급수 증가 시 재정 소요 추계’(2021, 국회 예산정책처)