교육을바꾸는사람들

2022년 3월 9일, 제20대 대통령 선거에서 국민의힘 윤석열 후보의 당선이 확정됐다. 역대 대선 중 1, 2위 간의 표차가 가장 적은 선거로 기록될 만큼 손에 땀을 쥐게 하는 승부였다. 이번 대선은 초박빙으로 나타난 출구조사 결과만큼이나 판세도 오리무중이었으나, 역대급 비호감 대선이란 오명을 얻을 만큼 혼탁한 대선으로 평가받기도 하였다. 네거티브로 시작하여 네거티브로 끝났다는 평가가 지배적이지만, 결과적으로 ‘정권 교체’라는 국민의 심판을 받은 셈이다.

더불어민주당 이재명 후보는 패선 승복 인터뷰에서 “윤석열 후보님께 축하의 인사를 드린다”라고 전하며, “당선인께서 분열과 갈등을 넘어 통합과 화합의 시대를 열어주실 것을 간곡히 부탁드린다”라고 밝혔다. 통합과 화합의 시대! 같은 말을 듣고도 저마다의 생각은 다르겠지만, 유아교육 및 보육 정책에 관심이 많은 필자로서는 ‘유보통합’이란 키워드가 머릿속을 떠나지 않았다.

필자는 곰곰이 생각해 보았다. 과연 이번 대선에서 유아교육 및 보육 영역의 지배 담론은 무엇이었을까? 문득 ‘지배 담론의 실종’이란 생각이 떠올랐다. 이번 대선을 통해 수많은 공약이 제시되었지만, 무릎을 탁 치는 구체성 있는 유아교육·보육 정책에 대한 목소리는 찾기 어려운 실정이었다. 특히 유아교육 및 보육 분야의 정책은 대부분 저출생 관련 공약에 편승되어 주요 특징과 의미 찾기에 한계가 있었다.

대선 과정에서 제기되는 유아교육·보육 정책과 관련한 지배 담론은 영유아, 교원, 학부모들의 삶에 크고 작은 영향을 미친다. 하지만 권력을 가진 그들의 무관심 속에서 영유아 교육과 보육은 여전히 논외의 신세가 되지는 않을지 우려심이 든다. 그럼에도 불구하고 필자는 새 정부 출범과 함께 유아교육 및 보육 분야에서도 상당한 변화가 일어나기를 기대해 본다. 이에 차기 정부의 수장인 윤석열 당선자가 제안한 유아교육 및 보육 관련 공약을 재검토해 보았다.

차기 정부의 유아교육 및 보육 정책 공약

우선 국민의힘 윤석열 대통령 당선인의 대선 공약 중 유아교육 및 보육 정책과 관련한 핵심 정책을 살펴보겠다.

첫째, 6-3-3-4 학제에 대한 개편을 시사
둘째, 누리과정 전면 실시를 계기로 만 5세 유아의 완전한 무상교육 실시
셋째, 공유형 어린이집 모형을 전국으로 확대하여 보육서비스 품질 개선
넷째, 어린이집과 유치원의 단계적 통합, 유보통합을 추진하여 불평등 해소

학제 개편, 무상교육, 보육서비스 품질 개선, 유보통합 등이 주요 골자인 상황이다. 이 가운데 당선인은 “유치원과 어린이집, 국·공립과 사립에 따라 교육의 질적 차이가 있는 것이 사실입니다. 단계별 유보통합을 추진하여 첫 출발부터 공정하고 질 높은 교육이 이뤄지도록 하겠습니다”라고 주장하며, 유치원과 어린이집의 연합인 유보통합을 단계적으로 추진하겠다고 강조하였다. 유아교육과 보육 분야의 숙원사업이자 해묵은 숙제였던 유보통합 카드를 공식적으로 꺼내든 것이다.

현재 우리나라 유아교육·보육 체제의 경우, 교육부(유치원)와 보건복지부(어린이집)로 이원화되어 운영되고 있다. 정부는 만 3~5세 취학 이전의 유아를 대상으로 전국 어디에서나 공평한 교육과 보육의 기회를 보장하기 위해 공통과정인 누리과정을 지원하고 있으나, 여러 가지 이유로 인해 지원에 대한 격차가 발생하여 평등한 출발선이 보장되지 않는다는 목소리도 꾸준하게 제기되어 왔다. 이에 유보통합의 중요성과 당위성은 한층 높아졌고, 더 이상 미룰 수 없는 과제로 급부상하게 됐다.

왜 유보통합이어야 하는가?

현재 우리나라의 유아교육과 보육 제도는 관련법인 「유아교육법」과 「영유아보육법」의 이원화 체제에 기반하여 행정부처, 소속기관, 대상 아동, 교사 자격과 양성제도, 재정 확보, 이용 시간, 시설 및 환경 기준 등 대부분이 이원화되어 있는 실정이다. 유아교육과 보육에 대한 정부의 재정 지원은 점차 확대되고 있지만, 행정과 재정의 이원화로 인한 비효율성의 문제는 끊임없이 지적되고 있는 부분이다. 특히 대한민국의 유치원과 어린이집은 저출생 현상으로 인해 원아수가 급격하게 감소하고 있고, 국·공립 기관 확충을 우선순위에 놓고 있는 공교육 정책 기조에 의해 기관 간의 불균형 현상은 더욱 심화되고 있다.

교육부와 보건복지부로 인해 이원화되어 있는 유아교육·보육 체제의 소속 기관인 유치원과 어린이집은 원아 확보를 위해 과다한 경쟁이 만연한 상태이고, 정부는 재정 지원을 빌미로 삼아 과도한 공공성과 투명성을 요구하고 있다. 이로 인해 국가의 일방향적이고 통제적인 정책이 양산되고 있으며, 관련 구성원들의 사회적 입지는 갈수록 저하되고 있다.

영유아기 교육과 보육 분야를 탐구함에 있어 ‘불평등’은 참으로 낯선 개념이다. 하지만 이런 낯선 개념은 여전히 존재하고 있다. 영유아기에 불평등과 격차가 발생하는 근원적인 이유는 자녀의 양육과 교육에 자본이 개입되기 때문이다(오욱환, 2017). 경제자본, 사회자본, 문화자본의 불평등한 투입으로 부유한 사람들은 자녀 양육과 교육의 부족한 부분을 보충할 수 있지만, 빈곤한 사람은 부족한 부분의 보충에 어려움이 크다. 국·공립 유치원과 국·공립 어린이집(공공형, 법인, 직장어린이집 포함)에 다니는 영유아와 그 부모는 누구나 인정하는 수준의 무상교육 및 무상보육 지원을 받고 있지만, 사립유치원과 민간어린이집(가정어린이집 포함)에 다니는 많은 수의 영유아와 부모는 상당수의 비용을 지불하며 불만을 토로하고 있다. 제도상으로는 무상교육·무상보육이라고 하고 있지만, 실제로는 체감하지 못하는 부분으로 볼 수 있다. 이는 영유아기 출발시기부터 제도적 한계에 의해 평등한 대우를 받지 못하고 있는 사례다.

이제 유치원과 어린이집의 구분은 모호해졌다. 두 기관은 관할 부처의 차이로 인해 지원과 통제를 받으며, 교육과 보육을 책임감 있게 수행하고 있지만, 기능적 유사함은 인정하지 않을 수 없다. 더 이상 유아교육과 보육을 구분하고 경계 짓는 행위는 어색할 따름이다. 유치원과 어린이집에서 살아가는 영유아들은 교육과 보육을 구분하지 않고 있는데, 어른들은 본인들의 영토를 지키고 확장하기 위해 공교히 구분하고 있다. 과연 유치원은 교육만을 담당하고, 어린이집은 보육만을 담당해야 하는가?

과거에도 대선 기간 동안 유보통합은 유아교육·보육 정책의 주요 이슈이자 메인 공약이었다. 하지만 선거 이후 대한민국의 유아교육·보육 체제는 어떤 변화가 있었을까? 안타깝게도 여섯 번의 정부가 교체되는 동안 유보통합은 끝내 이루어지지 않았다. 관련 구성원들의 이해관계가 상충되면서 서로 얽혀있으니 이를 의식한 정치인들이 적극적으로 움직이지 않은 것이다.

하지만 유보통합은 모든 영유아에게 양질의 돌봄과 교육을 제공하여 출발선의 평등을 보장하고 영유아, 교원, 학부모 등 관련 구성원 모두가 행복한 삶을 영위할 수 있게 하려는 궁극적인 목표가 있다(김병만, 2019; 최은영, 2015). 또한 유보통합 정책이 유치원과 어린이집 차원의 단순한 통합 문제가 아니라 세계화와 지역화라는 사회적 이슈와도 관련된 이해집단 간의 복잡한 사회현상(손흥숙, 2017)임을 간과해서는 안 된다.

새 정부에게 바라는 유보통합 정책의 방향

유보통합이 현실화되기 위해서 관리 부처, 대상 아동의 연령, 교사 자격과 양성체계, 재정 확보, 시설 및 환경 기준, 이용 시간, 공·사립과 민간의 균형발전 등 해결해야 할 문제가 산적해 있다. 또한 성공적인 유보통합을 이루기 위해서는 정책 관련 주체들 간의 만족의 균형이 선행되어야 한다. 이에 필자는 새 정부 출범에 앞서 유보통합 정책의 방향을 다음과 같이 제안하고자 한다.

첫째, 유보통합은 영유아가 행복하게 성장하는 환경을 제공해야 함을 궁극적으로 지향해야 한다. 이를 위해 유보통합의 당위성에 대한 숙고가 요청된다. 평등한 출발선과 공정한 기회를 통해 생애 초기 교육·보육의 불평등을 해소하는 것에서부터 유보통합의 당위는 시작된다. 영유아기에 돌봄과 교육은 분리될 수 없다. 그리고 이 시기는 놀이가 가장 중심에 있는 교육이자 배움이다. 교육과 돌봄이 이분법적으로 분리되면 영유아들의 놀이권은 학습으로 포장되어 또다시 그들을 위협할 것은 불문가지다. 유보통합의 주체가 영유아임을 잊어서는 안 된다.

둘째, 유보통합은 행정 중심의 일방향적인 통합이 아니라 영유아의 권익을 중심에 두어야 한다. 즉, 유아교육과 보육의 통합은 일방적인 행정 중심의 통합이 아니라 영유아의 권익을 중심에 놓고, 유아교육계와 보육계, 그리고 부모의 의견을 상당 부분 조정 및 합의할 수 있는 준비과정을 거쳐 통합할 것을 제안한다. 이를 위해, 구성원들의 의견을 상시적으로 조정·합의할 수 있는 열린 협의체가 마련되어야 한다.

셋째, 유보통합을 계획하고 추진하는 과정에서 교사의 자격과 전문성 증진은 무엇보다도 중요한 사안이다. 현장에서 영유아와 함께 살아가고 있는 당사자는 교사이다. 그들의 전문성과 역량을 함양할 수 있는 환경을 마련해 주는 일은 성공적인 유보통합을 위해 무엇보다도 중요하다. 또한 교사의 자격기준과 재교육 체계의 유사성을 최대한 확보해야 하고, 유치원과 어린이집에서 상호 근무할 수 있도록 하는 내실 있는 고용 통합 정책을 마련해야 한다.

넷째, 교육부와 보건복지부는 유보통합을 위한 준비위원회를 함께 구성하여 관리 부처와 행정 전달체계의 통합을 도모해야 한다. 상기의 과정을 통해 유아교육과 보육 관련 부처 중 긍정성이 높은 부처가 통합 부처로 결정되어야 할 것이다. 아울러 관할 부처 통합 후 산하에 통합지원기관을 신설하여 운영할 것을 제안한다. 만약 합리적인 조정에 어려움이 있을 경우, 새로운 부처나 청 구성을 제안한다.

다섯째, 유보통합 논의에 기반하여 「영유아교육법」을 제정해야 한다. 법을 통해 해당 기관의 운영 목적과 요건 등의 기준이 설정되면, 이후 기관 운영 및 기관 선택에 자율성과 책무성이 동반될 것이다. 모든 영유아들에게 차별 없는 양질의 평등한 기준을 보장할 수 있는 「영유아교육법」이 제정되어야 함을 주장한다.

여섯째, 유아교육과 보육 관련 기관 재원 시 필요한 비용에 대한 표준비용 단가를 산출해야 하고, 비용 전액은 정부에서 지원하여야 한다. 이를 통해 기관 선택에 따른 비용의 차이가 발생하지 않아야 함을 제안한다. 각 기관은 평등한 조건에서 상생하여야 하며, 이는 유보통합을 통해 필수적으로 해결해야 하는 과업으로 볼 수 있다. 이는 유치원-어린이집 간의 문제이기도 하지만, 국공립-민간·사립 간의 문제이기도 하다. 각 기관의 차이를 인정하지 않고 질적 평등만을 강조하면, 운영의 어려움과 투명성의 문제는 끊임없이 지속될 것이고, 이는 곧 사회적 불신의 악순환으로 이어질 것이 자명하다.

일곱째, 사립유치원과 민간어린이집에 대한 규준과 유형에 따른 지원책도 필요하다. 이들 기관은 그동안 대한민국의 유아교육과 보육을 선도해왔다. 각 기관들이 고유한 특성을 발휘하면서 유아교육과 보육의 질적 수준 도모를 위해 함께 노력할 수 있도록 유도하는 정책적 대안이 필요하다.

새 정부 유보통합 정책에 대한 구체적 제안

유아교육·보육 정책 연구에 관심이 많은 필자는 ‘유아교육과 보육의 통합을 위한 상향식 정책방안 수립 연구’를 수행한 바 있다(김병만, 2020). 유아교육·보육 분야의 정책·행정·현장 전문가를 패널로 선정한 이후, 델파이 조사¹를 실시하여 유아교육과 보육의 통합을 위한 상향식 정책방안을 수립한 연구이다.

상기 연구의 주요 결과를 간단하게 정리하면 다음과 같다. 유보통합을 위한 상향식 정책방안으로 4개의 정책 준거, 21개의 세부 정책이 최종적으로 제안되었다. ‘유아교육과 보육의 교육과정 통합을 위한 정책방안’, ‘유아교육과 보육의 행정 통합을 위한 정책방안’, ‘유아교육과 보육의 재정 통합을 위한 정책방안’, ‘유아교육과 보육의 교육체제 통합을 위한 정책방안’의 정책 준거와 함께 세부 정책이 제안되었다. 연구결과에 대한 구체적인 내용은 <표 1>과 같다.

<표 1> 유보통합을 위한 상향식 정책방안

유아교육과 보육의 개념, 유치원과 어린이집의 설립 목적은 차이가 있고 출발선이 다른 것은 인정해야 한다. 다만 서비스 대상 연령이 일부 중복되어 있다는 점을 고려해야 한다. 즉, 대한민국의 같은 연령 유아를 다른 체제의 기관에서 교육과 보육을 하고 있다는 문제의식에서 유보통합의 대전제가 시작된다. 성공적인 유보통합을 위해 과거의 실패를 반면교사로 삼고, 얽혀있는 실타래를 하나씩 차분하게 풀어보자.

영유아, 교원, 학부모, 정책담당자, 이익집단, 국가 등 유보통합과 관련한 당사자들의 협의와 합의에 따라 유보통합을 위한 정책은 의미 있는 성과를 보일 것이다. 새 시대, 새 정부에서는 우리 모두가 행복해지는 질 높은 유보통합 정책이 제안되고 실행되기를 기대해 보자.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

참고문헌

• 김병만(2019). 빅데이터를 통해 바라본 유보통합의 사회적 인식 네트워크 분석. 교육혁신연구, 29(2), 17-39.
• 김병만(2020). 유아교육과 보육의 통합을 위한 상향식 정책방안 수립연구. 교육과 문화, 2(2), 59-72.
• 손흥숙(2017). 유보통합정책 형성 과정의 비판적 담론분석. 유아교육학논총, 21(5), 399-419.
• 오욱환(2017). 유아교육과 보육, 불평등의 묘판. 경기: 교육과학사.
• 최은영(2015). 한국 유아교육과 보육 통합의 선결 과제. 육아정책연구, 9(1), 257-277.

🖨️ 인쇄(Print)하기

1. 델파이 조사 방법은 예측하려는 문제에 관하여 전문가들의 견해를 유도하고, 종합하여 집단적 판단으로 정리하는 일련의 절차라고 정의할 수 있는데, 이는 통제된 피드백이 제공된 수차례의 설문조사를 통하여 특정 분야 전문가들의 합의점을 찾아내는 조사방법이다. 델파이 조사법은 완전하고 엄밀한 이론적 체계를 갖추지 못한 분야에 대해 전문가의 판단과 합의를 도출하여 문제를 추정하는 효과적인 방법이며, 각 분야 전문가들의 지식을 효과적으로 공유할 수 있는 연구방법이다.