교육을바꾸는사람들

지난 주 한 교육청 전문직 대상 연수가 있었다. 필자가 공역한 『학교개혁은 왜 실패하는가』(Fullan, 2016)에 관한 핵심 내용을 강의한 후, 실제 그 교육청이 고민하고 있는 과제들에 대해 토론하는 자리였다. 필자 강의의 주요 내용은 풀란의 책에 기반을 둔 ‘교육이 바뀐다는 것이 무엇을 의미하는가?’와 아래와 같이 ‘교육변화의 핵심성공요인 8가지’에 대한 것이다.

① 도덕적 사명감과 신념(Moral Purpose)
② 변화 원리의 이해(Understanding Change)
③ 역량 구축(Capacity Building)
④ 관계 구축(Relationship Building)
⑤ 학습문화 구축(Developing Cultures for Learning)
⑥ 정책의 긴밀한 연계(Coherence Making)
⑦ 변화 리더십(Leadership for Change)
⑧ 시스템 전반의 개혁(System-Wide Reform)

해당 슬라이드를 띄우고 이 8가지 중에서 가장 관심이 가는 주제가 무엇이냐고 물었다. 대답은 “⑥ 정책의 긴밀한 연계(Coherence Making)”였다. 내심 매우 기뻤다. 이 교육청의 경우 교육변화에 대해 계획만 번지르르하게 세우는 것이 아니라 실행에 대해 진지한 고민을 하고 있구나 하는 생각이 들었기 때문이다.

계획을 잘 세우는 것은 비교적 쉽다. 하지만 실행을 통해 기대한 성과를 낸다는 것은 지난하다. 잘해야 본전이거나 밑지는 경우도 많다. 왜 그럴까? 계획서에 담긴 다양한 사업과 프로그램들이 실행에 들어가 보기 전에는 어떻게 상호작용을 하고 서로 어떻게 충돌할지 등 그 복잡성을 정확히 예측하기 어렵기 때문이다. 그런데도 불구하고 민선 3기 교육감들이 서로 경쟁이나 하듯이 매우 의욕적으로 다양한 개혁플랜을 준비하고 있다.

하고자 하는 사업의 종류가 너무 많다. 정책 백화점을 방불케 한다. 선거에서 이기기 위해 차별적이고 참신한 공약을 개발하고 싶은 욕망을 누가 막을 수 있겠는가. 기존의 하던 사업에 당선을 위해 새롭게 추가된 것들이 적지 않으니 이렇게 될 수밖에 없었을 것이다. 이번 칼럼에서는 각 교육청들이 직면하고 있는 과다한 사업의 수를 적정 수준으로 줄이고 사업 간 혹은 사업과 비전과의 연계성을 어떻게 높일지에 대해 살펴보기로 한다.

‘크리스마스 트리식’ 사업의 문제점과 해결 방안

필자가 공역한 『학교개혁은 왜 실패하는가』라는 책에는 아래와 같은 인용문이 나온다.

“초창기 연구에서 우리는 일관성이 떨어지는 사업을 다양하게 펼치는 학교를 ‘크리스마스 트리 학교’라고 불렀다. 이런 학교는 자랑하는 프로그램이 너무 다양했기 때문에 진열장(showcase)과도 같다. 그러나 프로그램은 대개 조직적이지 않았고 철학 역시 일관성이 없었다.”(Bender Sebring & Bryk, 2000)

‘크리스마스 트리 학교’란 수많은 사업이나 프로그램이 상호 연계성 없이 서로 각기 반짝반짝 빛나는 것을 비판적으로 묘사하는 말이다. 한 교육청의 예를 보면 사업 영역 수가 25개가 넘는다. 이들 각 영역에는 다시 5-6개의 작은 전략들이 수록되어 있는데 그 전략들 대부분이 사업에 가깝다. 이는 이 교육청이 추진하는 사업 수가 100여 개가 훨씬 넘는다는 뜻이다. 각 사업들을 들여다보면 모두 좋은 뜻에서 나온 것들이기는 하다. 문제는 한정된 자원으로 이 수많은 교육변화 목표를 성공적으로 달성할 수 있느냐는 것이다. 이런 교육청이나 학교는 교육감, 교장이 많은 사업을 하고 있다는 것을 보여주는 데는 다소 의미가 있을지 몰라도 이로 인한 폐해는 너무 크다. 복잡성이 급증하고 시간, 관심, 노력 등의 자원을 분산시키게 되며 초점이 없는 개혁을 시도하게 된다. 무엇보다도 가장 중요한 일에 집중하지 못하게 된다.

리더가 할 일 중 가장 중요한 것 중 하나가 이런 비일관성(incoherence)과 싸우는 일이다. 학교개혁에 관한 세계적 컨설턴트인 풀란은 일찍이 “학교의 진짜 문제는 혁신이 일어나지 않는 것이 아니라 혁신이란 이름으로 서로 연관성 없고 피상적으로 추진되는 사업이 너무 많은 것이 문제다. 감당할 수준을 넘었다.”라고 지적한 바 있다. 비전 달성과 연관성이 적고(disconnected), 산발적이며(episodic), 분절적인(piecemeal) 프로젝트로는 기대하는 학교교육의 개선 효과를 달성하기 어렵다. 이런 식의 사업은 현장의 과부하만 일으키고 실행 주체들의 원성만 높일 것이다.

각 교육청은 지금 추진하고 있거나 앞으로 추진하려는 교육혁신 계획들이 얼마나 가치 있고 비전이나 목표와 방향이 얼마나 잘 정렬되어(align) 있는지 살펴볼 필요가 있다. 아래 표가 참고가 될 수 있을 것이다.

<표1> 사업 간의 전략적 연계성 및 큰 목표(vision)와의 연계성

http://learningforaction.com/lfa-blogpost/strategic-coherence

목표와의 전략적 연계 정도는 학업성취도 향상에 어떤 영향을 미치게 될까? 관련 연구에 의하면 정책이나 사업이 전략적으로 연계가 탁월한 경우에는 아래 <표 2>처럼 대부분(4개의 사례 중 3개가) 성과가 향상된다. 한편 연계가 탁월하지 못한 경우는 대부분(7개의 사례 중 6개가) 성과향상이 이루어지지 않았다.

<표 2> 전략적 연계성과 학업성취도의 상관관계

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연계가 양호한 정도로는 성과를 내기 어렵다는 점에 주목할 필요가 있다. 이때의 연계라는 것은 기술적 연계가 아니라 구성원 모두가 사명감을 가지고 분명한 목표 아래 역량 구축에 힘쓰고 상호작용하면서 끊임없이 수정하고 진전 상황을 점검하는 것, 증거기반 의사결정을 하는 것을 의미한다.

풀란은 자신의 책 『학교개혁은 왜 실패하는가』(Fullan, 2016)에서 학교개혁의 성공을 위해서 ‘소수의 목표에 집중한다’를 제1원리로 삼을 것을 강조한다. 그의 컨설팅은 받아 학교혁신에 많은 성과를 거둔 미국의 캘리포니아 주 생어(Sanger) 학구의 경우도 아래의 4가지를 성공요인으로 소개하고 있다.

① 상호 연관된 소수의 요소에 집요하게 초점을 맞춘다.
② 변화에 대해 점진적 접근을 취한다.
③ 증거기반의 결정을 내린다.
④ 집단적으로 헌신하는 문화를 구축하고 관계를 개선해 변화를 지속시킨다.
*출처: 『학교개혁은 왜 실패하는가』(Fullan, 2016) 339쪽 보완

앞으로 17개 시도교육청은 풀란의 조언처럼 비전 달성에 직결되는 소수(3~4개)의 핵심 사업에 집중하는 전략을 펴야 하고 이 또한 기존에 하고 있던 것에 추가하는(add-on) 방식이 아니라 통합하는 방식이 되어야 한다.

교육청이 할 일과 하지 말아야 할 일

지난 달 어떤 도의 혁신학교 교장 연수를 할 때 연수 전 간단한 설문을 실시했고, 그 설문 문항 중에는 “교육청에 간절히 바라는 것은 (                        )이다.”라는 항목이 있었다. 혁신학교 교장선생님들이 이 빈 칸에 어떤 내용을 적어 넣으실까 무척 궁금했었다. 정리를 해보니 빈칸에 들어갈 말로 주를 이루는 것들은 “불필요한 업무 폐지”, “일을 만들지 마세요.”, “제발 가만히 있어 달라”, “학교에서 자율적으로 할 수 있는 권한 부여” 등이었다. 한 마디로 교육청이 제발 사업을 만들어 내려 보내지 말라는 간절한 바람이 크다는 점을 알 수 있었다. 교육청이 학교교육 내실화를 위한 지원자나 조력자로서의 역할만 충실히 해주기를 바라고 있는 것이다. 바로 이 지점에서 인식의 대전환이 필요하다.

교육자치 강화를 얘기하면서 학교에서 해야 할 사업을 교육청이 일일이 지정해 내려주려는 접근은 맞지 않다. 각 학교가 처한 상황은 고유하다. 현장의 문제와 해법은 현장이 가장 잘 안다. 그래서 성과목표를 달성하기 위한 사업의 내용, 전략도 학교마다 다를 수 있다. 교육청은 학교와 교육의 성과 목표에 대해 계약을 하면 된다. 성과 목표를 단위학교가 어떻게 달성하는지는 단위학교에 맡기는 방식이 옳다. 목표 달성 방법까지 교육청이 결정해 내려 보낸다면 이는 단위 학교를 무시하는 일이며 자발성과 자율성을 죽이는 일이다. 또한 사업의 성과에 대한 책임도 교육청이 져야 하며 저성과에 대해 학교에게 책임을 묻기 어렵다. 학습에서는 학생이 주도성을 갖도록 해야 하듯이 학교혁신도 학교를 주체로 세워야 한다. 교육청의 역할은 원칙적으로 모든 학교가 반드시 지킬 도덕적 원칙(moral imperative)과 핵심가치(core value) 설정, 비전 수립(이것도 시도 이해당사자들의 열망을 담은), 지원, 정책적 인센티브, 상호작용 시스템, 조정이나 조율, 모니터링 등의 역할에 그쳐야 한다. 지시와 통제의 유혹을 버려야 한다. 공문 남발을 않음으로써 학교 행정사도 필요 없게 해야 한다. 이렇게 할 때 비로소 단위학교의 자발성은 물론 집단적 노력의 동기와 문화도 만들어질 수 있다. 위에서 다 고민해 내려 보낼 테니 단위학교는 실행에만 집중하라는 접근은 매우 잘못된 접근이다.

이런 원리를 교육청이 모를 리 없는데 왜 이런 관행이 지속되는 것일까? 오랫동안 기업을 경영했던 필자가 볼 때는 경영도구를 손에 쥐고 있지 못하고 또 이런 도구를 통해 성공해본 경험 역시 갖고 있지 못하기 때문으로 짐작된다. 교육감을 포함한 교육 리더들의 학교변화에 대한 원리 이해와 학습이 절실히 필요한 시점이다. 이런 즈음에 사업을 비전과 연계시키면서 중요한 사업과 덜 중요한 사업을 가리는 방안과 도구를 하나 소개하고자 한다.

사업을 비전과 연계시키는 방안과 도구

각 교육청들이 새로 수립 중인 향후 4년간의 교육 계획을 비전과 큰 목표에 긴밀히 연계시키고, 계획 간에도 연계를 긴밀히 시키기 위해서는 관련 도구가 필요하다. 세계적으로 널리 쓰이고 있는 도구인 균형성과표(Balanced Score Card: BSC)가 그 예이다. 이는 세계의 주요 기업들의 50~60%가 널리 활용하고 있으며 한국의 대학, 교육청, 핀란드 국가교육청, 미국의 일부 주에서도 이를 도입해 사용하고 있다. 핵심개념의 틀은 아래와 같다.

<표 3> BSC 성과관리 틀에 의한 교육개획 수립 절차(교육 버전)

위 프레임을 설명하면 먼저 각 교육청이 이루고 싶은 바람직한 미래교육의 상을 그린다. 그것이 비전(vision, big goals)이다. 그 다음은 이 비전을 달성하기 위한 전략(strategy)을 수립하는 단계이다. 이는 4가지 관점으로 접근한다. 가장 먼저 어떤 성과를 기대하는지를 결정한다. 이것이 ‘성과관점’이다. 이는 교육의 목표(educational outcome)에 해당된다. 이런 성과가 가능하기 위해서는 학생과 학부모가 만족할 수 있는 교육서비스가 제공되어야 한다. 이에는 ‘학생·학부모 관점’을 중시할 필요가 있다. 그리고 학생학부모가 만족스러워할 수 있는 양질의 교육이 가능하기 위해서는 교육의 실천이라는 내부 운영 시스템(교육과정, 수업지도, 평가, 학교의 조직도, 교사 평가 등)이 우수해야 한다. 이것이 ‘내부 프로세스 관점’이다. 끝으로 내부 프로세스가 우수하기 위해서는 학교 구성원의 역량 향상을 위해 지속적으로 학습해야 하고 중장기 관점에서 교사에 대한 지원과 투자가 이루어져야 한다. 또한 모든 교원들이 도덕적 사명감과 신념이 투철한 학교 문화를 만들어 내야 한다. ‘교원의 역량과 성장 관점’은 다른 표현으로는 학교교육의 인프라를 튼튼히 하는 과정이다. 이는 학교경영의 역순설계(Backward Design) 방식의 접근이다. 역순설계 방식의 가장 큰 특징은 먼저 최종 목표를 마음 속에 명확히 그리고(with end point in view) 시작하는 것을 특징으로 한다. 그리고 성과 관리를 위해 성취목표를 설정하고 이를 관리하는 도구로 핵심성과지표(Key Performance Indicator: KPI)를 개발해 사용한다.

이상 BSC 관리 도구의 모태가 된 기업 버전을 함께 소개하겠다. 이해에 도움이 될 수 있을 것이다.

<표 4> BSC 성과관리 틀(기업 버전)

http://mbanote2.tistory.com/223

핀란드가 이 BSC란 도구를 잘 활용하고 있다. 다음 표의 핵심성공요인(CSF)은 핀란드의 ‘학습과 역량 프레임 2020’(Learning and Competence 2020)이라는 문서에 나오는 내용이다.

<표 5> 비전 달성을 위한 핵심성공요인

http://www.oph.fi/download/135542_learning_and_competence_2020.pdf

이 BSC 경영관리 도구의 개념을 이해하면 이는 학교, 교육청뿐만 아니라 행복한 가정을 만들어가는 데도 활용 가능하다. 이 도구의 장점은 단기, 중기, 장기 등 기간별 관점과 내외부 관점 등에 대해 균형 있게 대응한다는 점이다. 이는 교육감이나 학교장이 조직을 경영할 때 존재하는 수많은 복잡한 사안이나 사업들을 간명히 정리해낼 수 있는 탁월한 도구이다. 2015개정 교육과정이 도입한 단원역순설계의 이론에서 목표와 연계가 미흡한 활동을 죄악(sin)으로 규정하고 있듯이 교육청의 중장기 비전, 단기 혹은 중기 목표와 긴밀히 연계되지 않은 사업을 현장에 내려 보내는 일은 교육청이 범하지 말아야 할 죄악인 것이다. 극히 삼가야 한다. 이 BSC 도구를 잘 활용하면 지금 수행해야 할 수많은 사업 중에서 무엇을 남기고 무엇을 버려야 할지 좋은 가이드가 될 것이다. 학교나 교육청 단위뿐만 아니라 특정 부나 과의 사업의 전략을 수립할 때 연습 삼아 <표 6>와 같이 4가지 관점에서 설계를 해보면 감을 잡을 수 있고 많은 도움을 얻을 수 있다.

<표 6> BSC 도구를 활용한 ‘학교혁신’의 전략 수립 예(이찬승, 2017)

이어서 각 교육청의 사업을 전략적으로 통합할 때 자체적으로 통합의 정도를 평가해볼 수 있는 루브릭(평가 척도)이 있어서 소개한다. 이 루브릭은 전략의 통합을 3가지 차원에서 점검한다. 통합적 계획의 질(Quality of Integration Planning), 역할의 명확성(Role Clarity), 진정성 있는 실질적 통합(Authentic Integration)이 바로 그것이다. 이는 ‘하와이 공동체 재단’(Hawaii Community Foundation)이 ‘실행을 위한 학습’(Learning for Action)이란 단체에 하와이 중학교 학교혁신 계획의 평가를 의뢰해서 개발된 것으로 소중한 자료라고 생각된다.

<표 7> 교육정책의 전략적 연계를 평가하기 위한 루브릭

http://learningforaction.com/lfa-blogpost/strategic-coherence

사업의 타당성을 점검하는 도구

면밀히 따져보지 않으면 좋은 의도로 시작하는 사업은 다 착수할 의미가 있다고 생각하기 쉽다. 그러나 실제 그렇지 않은 경우가 많다. 아래 <표 8>은 교육청이나 학교가 하고 싶은 사업에 대해 할 가치가 얼마나 되는지 확인해보는 일종의 사업타당도 점검 도구라고 할 수 있다. 또한 일종의 각 개별 사업의 사업계획서이기도 하다. 이 표는 사업뿐만 아니라 교육청 소속 연구소에서 연구 아이템의 연구 타당성을 점검해볼 때도 유용하게 사용할 수 있다.

<표 8> 사업의 타당성을 점검하는 도구

비록 주관적인 점검이기는 하지만 이상의 양식이 요구하는 내용을 대략적으로라도 확인해봤을 때 더 좋은 판단을 내릴 수 있게 된다. 일반적으로 5점 척도에서 3점 이하인 사업이나 연구는 할 필요가 없으며 가령 4점 이상이라면 추진할 가치가 크다는 것으로 해석한다.

끝으로 17개 시도교육청에게 당부 드린다. 수많은 교육사업 중에 하나도 버리기 아까울 것이다. 이해할 수 있다. 하지만 앞에서 소개한 <표 1>, <표 2>가 시사하는 바처럼 사업의 전략적 연계는 학교혁신의 성공과 실패를 좌우할 정도로 중요하다. 선택과 집중을 하지 않을 때 이로 인한 복잡성의 증가, 하향식으로 부여된 사업 성공에 대한 회의와 불신 등의 문제는 생각보다 심각할 것이다.

BSC 등의 도구를 활용해 전략적 연계가 충실한 계획을 짜는 데에는 전문성과 경험이 필요하다. 우선 처음에는 너무 욕심 내지 말고 비전에 비추어 각 사업이 핵심성공요인에 해당되는 것인가만 제대로 토론하고 분석해봐도 큰 발전이라 할 수 있을 것이다. 공약을 했던 것이라도 이것이 비전이나 큰 목표 달성에 긴요한 것이 아니라면 과감히 버리고 유권자들에게 이해를 구하는 접근이 옳을 것이다. BSC라는 균형성과표는 무엇보다도 비전이나 큰 목표 달성에 긴요하지 않은 사업을 과감히 쳐내는 데에 매우 긴요한 도구가 된다. 한국의 경우, 중앙정부, 지방정부 모두 교육의 성과관리가 한 단계 더 업그레이드될 필요가 있다. 17개 시도교육청의 행운을 빈다.

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