교육을바꾸는사람들

1. 지방교육재정교부금의 상황

지방교육재정교부금(이하 교부금)은 균형적인 교육 발전을 위해 국가가 지방자치단체의 교육기관 및 교육행정기관을 설치·운영하는 데 필요한 비용을 지원하는 재원이다. 이는 중앙정부에서 시·도교육청으로 이전되는 자금으로, 대부분 유·초·중·고교 운영을 위한 예산이라 할 수 있다. 교부금은 정부 예산 중 일정 비율을 자동으로 교육 부문에 배정하여 의무교육을 보장하기 위해 1972년에 도입되었다. 교부금은 보통교부금과 특별교부금으로 나뉘며, 내국세의 20.79%를 일률적으로 배정한다. 현재 시·도교육청 세입 예산의 약 70%를 차지하고 있다.

교부금은 대한민국 공교육의 질을 끌어올리는 데 기여했다는 긍정적인 평가를 받지만, 학령인구 감소에 따라 제도의 개편이 필요하다는 주장이 점차 힘을 얻고 있다. 2015년 교부금은 약 39조 4,056억 원이었으며, 2024년에는 약 68조 8,732억 원으로 증가했다. 반면, 학생 수는 2014년 638만 명에서 2024년 524만 명으로 약 20% 감소했다. 이로 인해 교부금 비율을 조정하거나, 제도 전반을 개편해야 한다는 목소리가 커지고 있다. 한국개발연구원(KDI) 관계자는 2022년 한 토론회에서 내국세 연동 방식을 GDP에 연동하고, 학령인구 변화를 반영해야 한다고 주장하기도 했다.

한편, 시도교육감협의회는 2024~2025년 평균 인건비 교부액이 교부금 총액의 약 75.1%에 달하며, 2015년 약 32조 7,000억 원이던 인건비는 2024년 약 48조 원으로 증가했다고 밝히며 교부금 개편에 반대 입장을 고수하고 있다.¹

윤석열 정부에서도 교부금 개편 논의가 본격화되었다. 2022년 기획재정부는 국가재정전략회의에서 교부금 개편안을 발표하고, 이 중 3조 6,000억 원을 고등교육에 투입할 계획을 밝혔다. 이 발표 직후 시·도교육감들과 교원단체는 강하게 반발했으며, 결국 여야는 2022년 12월 22일 ‘고등·평생교육지원 특별회계’를 신설하여 1조 5,000억 원을 고등교육에 지원하기로 합의했다. 이후에도 교부금을 저출산 대응 예산으로 활용하는 방안이 검토되었으나, 22대 총선 이후 여소야대 국면에서 논의가 중단되었다. 2025년 4월 헌법재판소의 판결과 정권 교체로 윤 정부가 막을 내리며 교부금 논의는 일시적으로 중단된 상태이다. 하지만 2025년 6월 출범할 새 정부에서 교부금 방향에 대한 논의가 다시 이루어질 가능성이 크다.

2. 교육교부금을 둘러싼 논란

정치권에서는 교육감 선출 방식의 변화(러닝메이트제)와 맞물려 교부금의 사용처를 둘러싼 논쟁이 지속되고 있다. 모 정당의 관계자는 총선 과정에서 교육교부금을 대학 등록금 등 고등교육에 활용해야 한다고 주장했다. 이는 교부금을 현행대로 유지할 것인지, 고등교육 등 다른 분야로 확대할 것인지, 혹은 그 규모를 축소할 것인지에 대한 논쟁으로 이어지고 있다.

기획재정부와 고등교육 관계자들은 고등교육에 대한 재정 지원 필요성을 강조하며, 교부금에 고등교육을 포함시키는 방안, 즉 ‘고등교육재정교부금’ 신설을 주장하고 있다. 감사원은 2020년 5월 발표한 「지방교육재정 효율성 및 건전성 제고 실태」 보고서를 통해 여러 비효율적인 예산 집행 사례를 지적했으며, 이는 현재까지 교부금 개편 논의의 주요 근거가 되고 있다.

3. 시·도교육청의 예산 운용에 대한 문제 제기

시·도교육청은 경직성 경비와 인건비가 전체 예산의 70% 이상을 차지하여 자율적 운용이 어렵다고 주장한다. 이는 일정 부분 사실이나, 감사원의 감사 결과 방만한 예산 운영 사례도 다수 확인되었다. 예컨대, 멀쩡한 건물을 철거하고 신축한 ‘그린스마트 미래학교’ 사업, 고3 학생에게 토익이나 운전면허 자격증 취득 시 30만 원을 현금으로 지급한 사례, 코로나19 시기 무상 노트북 및 현금 지급 등 예산 낭비 사례가 있었다.

IB 학교, 에듀테크, AI 교과서 등 교육적 타당성이 불분명한 사업에 대규모 예산이 투입되고 있으며, 일부 교육청은 해외에 지부를 설치하고, 수백억 원의 국제교류 예산을 사용하는 등 과도한 지출이 계속되고 있다. 또한, 호텔 등을 대여해 대규모 행사를 여는 관행으로 인해 수천만 원에서 수억 원의 비용이 소요된다. 이는 교육청이 일반 지자체나 공공기관과 달리 예산 절감 노력 없이 전시성 행사를 지속하고 있다는 비판을 낳고 있다.

이러한 상황은 진보·보수 성향을 불문하고 교육감 선거를 위한 홍보성 사업이라는 의심을 불러일으킨다. 교사 출신이나 학부모라면 이러한 사업의 실효성을 즉각 파악할 수 있으며, 이는 교육감들이 진지하게 반성해야 할 지점이다.

4. 그럼에도 교부금 축소의 일방적 추진은 문제

기획재정부 출신 관료들이 여러 정당에서 정책 자문 역할을 수행하면서, 교부금을 다양한 정책에 활용하자는 제안이 잇따르고 있다. 이들은 교부금을 마치 도깨비방망이처럼 여겨, 증세 없이도 다양한 공약을 실현할 수 있다는 인식을 갖고 있다.

그러나 현실은 다르다. 재정 안정화 및 교육시설 환경 개선 명목으로 적립된 교육청 기금은 2022년 20조 3,919억 원에서 2024년 1월 기준 6조 5,992억 원으로 70% 가까이 급감했다. 교육청들이 쌓아두고 있는 기금이 바닥을 드러내면서 일부 지역에서는 지방채 발행 가능성까지 제기되고 있는 상황이다.²

교부금 감소의 주요 원인은 시·도교육청이 아닌 중앙정부의 정책 강요에서 비롯되었다. 윤석열 정부만 하더라도 문재인 정부에서 추진한 고교 무상교육을 중앙정부가 아닌 시·도교육청이 교부금을 활용해 부담하도록 변경했으며, 유보통합, 고교학점제, 늘봄학교, AI 교과서 구독료 등의 예산 또한 모두 교부금으로 충당하도록 하였다. 중앙정부에서 공약한 거의 모든 사업을 시·도교육청 교부금으로 해결하라는 것이다.

시·도교육청의 한 예로, 올해 경남교육청의 고교 무상교육 예산은 총 1,174억 원으로, 당초 교육청이 558억 원, 중앙정부(국가)가 549억 원, 지방자치단체가 67억 원을 분담할 예정이었다. 그러나 앞으로는 이 전액을 경남교육청이 교부금으로 모두 부담해야 하는 상황에 놓였다.

현행 「지방교육재정교부금법」에 따르면, 2019년부터 고교 무상교육 예산은 국가와 시·도교육청이 각각 47.5%, 지자체가 5%를 분담하도록 규정되어 있었다. 그러나 정권 교체 이후 이 특례는 일몰 절차를 거쳐 종료되었고, 야당이 특례 연장 개정안을 국회에서 통과시켰으나 정부는 이에 대해 거부권을 행사하였다. 결과적으로 현재는 교육청이 고교 무상교육 예산 전액을 부담하게 되었다.

이로 인해 교육청은 본래 목적과 무관한 영역에까지 예산을 투입해야 하며, 필연적으로 학교 기본운영비나 시설 개선 예산을 줄여야 하는 상황에 직면하고 있다. 이 한 가지 정책만 보더라도 실제 소요되는 금액은 천문학적이며, 그로 인해 교육청이 자율적으로 활용할 수 있는 가용 예산은 거의 사라지게 된다.

과거 박근혜 정부 때에도 누리과정 예산의 집행을 둘러싸고 중앙정부와 시·도교육청 간에 유사한 논란이 있었다. 현재는 중앙정부가 지원하고 있지만, 향후 정권 변화나 재정 상황에 따라 언제든 그 책임이 다시 교육청으로 전가될 수 있다.

가장 납득하기 어려운 점은, 중앙정부가 정책을 공약하고 발표한 뒤 실제 재정 부담은 시·도교육청이 떠안게 된다는 것이다. 이렇게 되면 예상치 못한 분담금 편성으로 인해 학교 기본운영비나 각종 교육시설 사업에 차질이 생기게 된다. 결국, 의무교육 대상인 유·초·중·고 학생들을 위한 예산이 고등교육이나 평생교육 등 본래 목적이 아닌 영역으로 흘러들어가게 된다. 이는 교부금 제도의 취지에 명백히 어긋나는 일이다.

2025년에 치러질 대통령 선거에서도 각 정당은 유권자 표심을 겨냥해 다양한 교육 공약을 내놓을 것이며, 이들 대부분은 대규모 예산을 전제로 한다. 이런 상황에서 오히려 교부금을 줄이겠다는 것은 과연 타당한 결정인지 의문이다. 이대로라면 결국 학생들의 학교 기본운영비조차 삭감해야 하는 상황이 올 수 있다.

병력 자원이 줄었다고 해서 국방비가 줄어들지는 않는다. 오히려 군인 인건비의 증가, 무기 체계의 첨단화로 인해 예산은 증가한다. 교육도 마찬가지다. 교육 기자재, 교원 연수비, 교육용 설비 등에 대한 수요는 오히려 증가하고 있다.

만약 교부금을 줄이겠다면, 새로운 사업 추진을 제한하거나 과거 중앙정부가 공약으로 추진했던 사업들에 대해 중앙정부가 책임지고 예산을 부담하는 것이 먼저다. 그렇지 않으면서 고등교육까지 책임지라고 요구하는 것은 설득력이 떨어진다. 고등교육은 시·도교육청의 전문성이 미치지 않는 영역이며, 대학의 자율성으로 인해 교육부조차 통제가 어려운 분야라는 점은 모두가 알고 있는 사실 아닌가?

5. 교부금의 실제 사용처

교부금의 대부분은 경직성 경비에 해당한다. 이는 법률이나 정책에 따라 지출 규모와 방법이 고정되어 있어 감축이 어려운 예산이다. 대표적으로 학교 기본운영비, 교직원 급여, 냉난방비, 공공요금, 강사 인건비, 시설 개선비 등이 포함된다. 이러한 비용은 교육 현장의 기본적인 운영을 위해 필수적으로 소요되며, 이 외에도 교육청이 자율적으로 사용할 수 있는 예산은 중앙정부 정책에 연동되어 점점 줄어드는 실정이다. 앞으로 세수가 줄어들면 상황은 더욱 열악해질 것이 자명하다.

6. 향후 방향

시·도교육청은 학령인구가 감소하더라도 교육의 질과 기회가 결코 축소되어서는 안 된다고 주장한다. 이들은 공공성을 근거로 들어 이를 강조하고 있으며, 이에 대해서는 전적으로 공감한다. 앞서 언급했듯, 중앙정부가 기형적인 예산 구조와 경제 논리를 앞세워 교육 예산을 축소하거나 다른 분야로 전용하려는 시도는 매우 위험하다. 이는 결국 학생들의 미래, 나아가 국가의 미래를 포기하는 일과 다름없다.

다만, 시·도교육청이 예산을 방만하게 운영하지 않았다고 주장하는 것에 대해서는 일정 부분 공감하더라도, 이제는 스스로 예산을 절제하고 보다 효율적으로 활용하기 위한 노력이 필요하다. 교육부의 엄격한 잣대를 비판하기에 앞서, 동일한 기준을 자신에게도 적용해야 한다. 교육청은 자체 세수를 확보하는 기초자치단체가 아닌, 중앙정부로부터 예산을 이전받는 구조의 기관이다. 게다가 교육청은 본질적으로 사업을 추진하는 조직이 아니라, 교육을 담당하는 기관이라는 점을 분명히 인식해야 한다. 그럼에도 불구하고, 일부 교육청이 일반 지자체처럼 각종 사업에 뛰어들며, 주먹구구식 예산 사용이 만연해지고 있는 현실은 우려스럽다.

기획재정부 일부 인사들이 내세우는 논리에도 쉽게 동의하기 어렵다. 지금까지 기재부는 교육 정책을 경제 논리로만 접근해 왔으며, 교육의 본질을 고려하지 않았다. 더 심각한 문제는 교육부조차 이러한 기재부의 논리에 맞서지 못하고, 오히려 대규모 예산이 남아 있으니 AI 교과서와 같은 사업을 더 확대해야 한다는, 설득력 없는 주장을 펼치고 있다는 점이다. 예산이 남았으니 사업을 더 해야 한다는 접근은 교육 정책의 본질을 망각한 태도다.

물론 책임을 교육부에만 돌릴 수는 없다. 정치권 역시 대규모 교육 예산이 수반되는 사업을 이슈화하며 선거 전략에 활용하고 있다. 이러한 구조 속에서 교사들은 정작 학생들 곁에서 교육에 전념하기보다는, 컴퓨터 앞에서 공문과 계획서를 작성하는 데 시간을 쏟고 있으며, 교육청은 대규모 예산 ‘소진’에 급급해 실효성 없는 사업을 반복하고 있다. 이 시스템을 개선하지 않는다면 공교육의 위기는 더욱 심화될 것이다.

교원단체들도 교사들의 행정업무 부담 경감을 요구하기 이전에, 이와 같은 기형적인 시스템 자체에 더 많은 관심을 기울여야 한다. 근본적인 구조가 개선된다면, 어떤 업무를 누가 맡을 것인지를 두고 학교 현장에서 갈등이 발생할 이유도, 직종 간 다툼이 생길 이유도 사라질 것이다.

개인적으로는 학령인구 감소의 상황을 고려하고, 시대적인 변화에 따라 교부금 제도의 일부 개편 필요성에는 일정 부분 동의한다. 그러나 그 개편 방향이 ‘축소’를 전제로 해서는 안 된다. 향후 교부금 개편 방향을 정할 때는 반드시 시·도교육감, 교원단체, 학부모단체 등의 다양한 목소리가 반영되어야 하며, 교육청과 학교의 특수성 또한 충분히 고려되어야 한다. 특히 지금까지 중앙정부가 주도해 온 유보통합, AI 교과서, 늘봄학교, 고교 무상교육 등 대규모 예산이 소요되는 사업들은 그 존속 여부와 관계없이 향후 전적으로 중앙정부가 책임져야 한다. 교부금 개편의 전제는 고등교육 지원이 아니라, 추가적인 새로운 사업을 더하지 않는 조건 아래 유·초·중·고 교육정책에만 사용되는 독립적 예산 구조로 만들어야 한다. 고등교육이 초·중등 교육용 교부금에 손을 벌리는 일은 지양되어야 한다. 고등교육은 선택적 교육이며, 의무교육인 초·중등 교육과는 영역이 분명히 다르다. 고등교육은 그 정체성을 지키고, 정당한 방식으로 중앙정부에 예산을 요구해야 한다.

마지막으로, 시·도교육감들 역시 진지한 반성이 필요하다. 선심성 예산 집행, 실효성 없는 전시성 사업 등은 반드시 지양되어야 한다. 이와 같은 행위들이 결과적으로 중앙정부나 외부 기관의 개입 명분을 제공하는 원인이 되었음을 인정해야 한다. 단지 교육부만을 비판할 것이 아니라, 교육자치가 왜 탄생했으며 지금 제대로 기능하고 있는지를 스스로 되돌아보아야 한다. 국민의 눈높이에 맞지 않는 행위가 반복된다면, 교육자치 역시 그 생명력을 잃게 될 것이다. 이는 과거 수많은 제도와 조직이 걸어온 길이기도 하다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유 의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식 견해가 아닙니다.

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1. 출처: 더 에듀(2025.05.09.)
2. 출처: 전국시도교육감협의회(2025)