교육을바꾸는사람들

1. 들어가며

최근 한 교육 언론 기사에 의하면 교육부가 늘봄 업무를 지원하는 늘봄지원실장에 임기제 (교육)연구사를 배치하는 방안을 추진 중이라고 한다. 기사의 내용에서 교육부 관계자는 “늘봄지원실장에 임기제 연구사를 배치하는 방안을 추진하고 있다”며 “이미 전국시도교육청 의견수렴 과정에서 이 같은 방침을 전달했다”고 말했다. 이어 “올 하반기 중 임기제 장학사 채용 절차에 들어가 내년 3월 이전 배치할 계획”이라고 밝혔다. 또한, 임기제 연구사 배치가 전문직 정원 등에 영향을 주지 않도록 TO를 순증할 것”이라고 덧붙였다. 늘봄지원실장은 일정 규모 이상 학교에 배치하게 되는데, (기준은) 약 2,500여 명이 될 것으로 추정된다. 당초 교육부는 늘봄지원실 실장을 교육전문직 또는 일반직 등 전임 공무원이나 교육(지원)청에 두는 늘봄지원센터 공무원의 겸임 등을 발령할 예정이었으나 최근 교육전문직을 배치하는 것으로 방침을 변경한 것으로 알려졌다.¹ 늘봄지원실장은 현재 국정과제인 늘봄 업무를 지원하는 부서의 실장을 뜻한다. 늘봄지원실장에 어떤 이를 어떻게 배치할 것인지 구체적으로 밝힌 것은 이번이 처음이다.

임기제 (교육)연구사 도입과 관련하여 학교 현장에서 많은 논란이 있자, 전국교직원 노동조합(전교조)은 지난 4월 23일부터 3일간 전국 초등학교 교사 1,711명을 대상으로 늘봄지원실장 임기제 연구사 배치에 대해 설문조사를 실시하였다. 설문 결과, 응답교사의 83.2%가 반대 입장을 나타냈다고 한다. 반대 이유로 “(돌봄이) 교사 업무가 아니라고 하면서 실장에 임기제 교육연구사를 배치하는 것은 이후 갈등을 유발할 것”, “(돌봄이) 교사 업무로 되돌아올 것이므로 교사 업무 배제라 보기 어렵다.” 등을 이유로 들었다. 또 “어차피 교사의 업무가 되는 것이고, 늘봄지원실장이라는 또 다른 승진 자리로 작용할 것”이라며 ‘돌봄 배제 원칙’을 스스로 깬 교육부의 태도를 비판하기도 했다.²

위와 같이 늘봄학교 운영지원을 위한 컨트롤타워인 늘봄지원실장을 누가 맡을지가 뜨거운 감자다. 그래서 늘봄지원실장을 임기제 (교육)연구사로 선발한다는 것이 무엇을 의미하는지와 늘봄지원실장에 임기제 (교육)연구사가 배치될 수 있는지 현실 가능성을 이야기해 보려 한다.

2. ‘장학사’, ‘(교육)연구사’, ‘전문직’은 무엇인가

우리가 학교 현장에서, 교원들 사이에서 흔히 전문직, 연구사라고 불리는 명칭들은 법과 제도 안에서 쓰이는 용어들은 아니다. 법률적·제도적으로 교육전문직원은 정확하게 교육연구사, 교육연구관, 장학사, 장학관을 뜻한다. 여기에 보직의 개념으로 과장, 국장, 교육장으로 임명되는 것이다. 쉽게 말해, 전문직은 교육전문직원을 줄여서 관행적으로 쓰는 말이고, 연구사는 교육연구사를 줄여서 쓰는 말이다.

일단 시·도교육청 소속 교육전문직원을 기준으로 살펴보겠다. 이들은 발령과 동시에 국가직 교사 신분에서 지방직 교육전문직원(장학사, 교육연구사)으로 전환된다. 장학사와 교육연구사는 발령지에 따라 명칭이 구분된다. 발령지에 따라 업무와 기능이 달라지기 때문이다. 보통 교육지원청, 본청 등 행정기관에 배치되면 장학사로 불리고, 연수원이나 연수기관에 배치되면 교육연구사로 불린다. 이들이 3-5년 정도 근무하면 상위자격증(교감, 교장)을 받게 되고 교감으로 전직하거나, 아주 극소수는 바로 장학관 또는 교육연구관으로 승진하기도 한다. 이는 시·도마다 상황이나 기준이 상이하다. 보통 시·도교육청에서는 장학사·교육연구사로 5년에서 8년가량 근무하면 교감으로 전직한다. 일부 시·도는 10년 가까이 하는 근무하는 곳도 있다. 현재 법적으로는 만 5년 이상 근무하면, 전직할 수 있는 자격이 생긴다. 즉, 최소 근무는 5년이다. 그러므로 장학사·교육연구사들은 모두 제한 근무연수가 있는 임기제라 말할 수 있다. 극소수가 장학사·교육연구사에서 바로 장학관·교육연구관으로 승진하지만, 보통은 교감·교장으로 근무하다가 장학관으로 재전직하는 경우가 많다. 장학관들은 5급에서 3급 상당으로 지역교육지원청 과장에서부터 교육장, 본청 과장·국장 등의 보직을 맡는다.

교육부의 교육전문직의 경우 별도의 선발 시스템을 가지며, 국가직을 유지한다. 직속기관 교육전문직³은 별도로 선발한다. 장학사라는 명칭 자체가 없고, 시작부터 교육연구사라 불린다. 교육연구사, 교육연구관, 장학관이 있는 구조다. 보직은 시·도교육청과 마찬가지로 별개이다. 교육부의 교육연구관이나 장학관은 1급에서 5급 상당으로 보임된다.

장학사나 (교육)연구사나 전문직이나 부르는 사람이 쉽게 구분 없이 관행적으로 쓰고 있는 것은 사실이나 제도적으로 용어의 차이는 명확하게 구분된다.

3. 임기제 (교육)연구사란?⁴

일단 한 신문 기사의 보도이고, 교육부의 공식 발표는 아닌 것으로 생각된다. 공식 발표를 할 때에는 최소 법과 제도에 대한 검토를 마친 후에 발표하기 때문이다. 개인적으로 명칭과 내용만 볼 때, 교육부의 정책 부서에서 ‘임기제 연구사’의 현황과 문제점을 과연 제대로 파악하고 있을까 하는 우려가 든다.

장학사·교육연구사는 모두 일정 기간 근무를 하면 다시 학교 현장으로 복귀하는 임기제이므로 기사에서 언급된 임기제 연구사와는 구분할 필요가 있다. 교육부에서 말한 임기제 연구사란 2년 또는 3년가량 한시적으로 근무하는 교육전문직원을 말한다. 이는 일부 시·도에서 도입했었던 임기제 장학사(또는 보직형 장학사)를 말하는 듯하다. 주목해야 할 것은 시·도교육청에서는 임기제 연구사란 표현을 할 수도 없고, 쓰지도 않았으며, 향후에도 쓰일 수가 없다. 임기제 장학사(보직형 장학사)란 표현이 일반적이다.

임기제 장학사(이하 통일) 제도는 하나의 시·도교육청에서 선제적으로 도입된 이후 전국 대부분의 시·도교육청으로 확대되었다. 특히 경기에서 최대 60여 명이 한 번에 선발되기도 한 전례가 있다. 도입 취지를 잠깐 언급하자면, 장학사를 승진 트랙이 아닌 역량 있는 현장 교사들이 거쳐 갈 수 있게 하자는 선한 의도에서 시작한 제도로 볼 수 있다. 이 제도를 만든 이들의 순수한 마음에는 존경을 표하나, 현실은 녹록치 않았으며 이상과 현실은 괴리가 컸다. 처음부터 이 제도는 실패할 것이 자명했고, 임기제 장학사를 운영한 시·도교육청들은 야심찬 계획과는 달리, 현재는 임기제 장학사를 뽑지 않거나, 일부 비교과(보건, 영양, 사서 등)에 한해서 또는 최소한으로 특정 영역(학교폭력 등 기피업무)만으로 제한하여 운영하는 추세이다. 실제 임기제 장학사를 선발할 당시에도 공고 인원에 미달되거나, 경쟁률 자체가 높지 않은 경우가 많았다. 현장의 호응을 얻지 못했고 해야 할 이유(동력)를 찾지 못했다는 뜻이다. 선한 의도를 가지고 제도를 만들었을 테지만, 교사들의 마음을 얻지 못했다면 실패한 제도가 아닐까 싶다. 더군다나, 이를 실제 경험한 임기제 장학사들도 상당수 이 제도를 부정적으로 평가하며 현장에 피드백을 줬기 때문에, 더더욱 아무도 주목하지 않는 제도가 되어버렸다. 정책의 선명성과 실효성이 중요하다는 것을 보여주는 한 예이다.

흔히, 인센티브를 고려하지 않고 헌신성과 사명감으로만 제도를 바라보기 쉽다. 그러나 이상과는 달리 현실에 적용될 때는 실현 가능성을 먼저 살펴봐야 한다. 쉽게 말해 교사들이 주목할 만한 여건, 인센티브를 고려해야 한다. 임기제 장학사는 보통 3년가량 업무를 수행하는데, 그 사이에 학교에서 수업을 하던 교사의 모습보다 행정가(정책가)에 더 가까운 사람이 된다. 아무리 수업을 잘하고, 학급 운영에 능숙했더라도 3년이라는 시간 속에서 현장 복귀에 대한 두려움이 생기기도 하며, 현재 내가 적응한 곳을 떠나기도 쉽지 않다. 그런데 3년 후에는 용도폐기되었으니 원래 있던 곳으로 복귀해야 한다는데 쉽게 동의하는 이들이 과연 얼마나 될까? 실제로 여러 시·도교육청의 사례를 볼 때 인사부서와 임기제 장학사들은 많은 갈등을 겪었다. 인사부서의 입장에서는 초기에 3년이라고 제한을 두었기에 복귀해야 한다는 입장이었고, 임기제 장학사들은 희망하면 좀 더 기간을 연장해 주던가, 상위자격(교감)으로 전직할 수 있는 길을 열어달라는 요구도 일부 있었다. 물론 모든 이들이 공통된 요구를 하진 않았다고 한다. 지쳐서 떠난 이들도 있었다. 이들에 대한 패널티가 상당했기 때문이다. 대표적인 패널티는 3년의 기간 동안 휴직·전직 금지⁵, 인센티브에 대한 고려 없음, 일반 장학사들과의 계급적 성격의 차별적 대우⁶(업무, 인사배치 등), 교사로 복귀 시 발령지에 대한 차별적 요소 등이었다. 일부지만 실제 임기제 장학사를 수행한 이들은 교육청과 내부 직원으로부터 모멸감을 느꼈다는 표현을 하는 이들도 있었다. 실제로 임기제 장학사들의 이런 목소리와 요구들은 시·도의회에도 들어가 일부 시·도교육청의 행정감사 시 문제가 되기도 하였다.

과거와는 달리 시·도교육청별로 선발하는 교육전문직(장학사, 교육연구사) 시험 응시자도 해가 갈수록 적어지고 있다. 일부 시·도교육청에서는 장학사 응시자가 없거나 미달되어 추가 선발을 할 정도다. 과거에 비해 메리트가 사라져 교사들이 외면하고 있는 현실이다. 권위가 계속 추락하는 교장·교감도 매력적이지 않은데⁷, 업무 강도가 상당한 장학사로 근무하는 것이 그다지 끌리지 않는 것이다. 과거에는 장학사로 4년만 근무하면 교감으로 발령이 나 승진에 있어 상당히 유리한 발판이 되었지만, 지금은 10년 넘게 장학사로 근무해야 교감 발령이 나는 곳도 있어, 굳이 그 업무 강도를 견디며 교장-교감을 해봐야 무슨 의미가 있냐고 생각하는 젊은 층들이 늘어나고 있는 것이다. 일반 장학사 시험도 이러한 상황이니, 임기제 장학사는 더욱 매력도가 떨어질 수밖에 없다.

4. 늘봄 임기제 연구사가 가능할까?

교육부 관계자는 큰 학교에 늘봄지원실장을 배치한다고 하였고, 큰 학교의 기준은 학생 수 2,500명이라고 한 것으로 알려지고 있다. 현재까지 알려진 바가 많지 않아 명확하게 말하기는 어렵고 이 기준이 사실인지는 불분명하지만, 현재 우리나라 학교 중 학생 수 2,500명의 초등학교는 없는 것으로 확인된다. 전국 최대 규모의 학교가 학생 수 약 2,200-2,300명 내외이다. 학급으로 따지면 약 80학급 내외이다.

교육부도 초반에는 교육행정직 배치를 검토하였다고 하는데, 교육행정직 노조의 강한 반발에 행정실장 배치 계획은 좌초된 것으로 보인다. 그리고 대안으로 제시한 것이 임기제 연구사(교육부 용어)일 것이다. 그러나 임기제 연구사 용어의 오류를 떠나, 임기제 연구사를 선발하는 것 자체로 몇 가지 문제가 생길 수 있다. 몇 명을 선발할지 모르나, 큰 학교 기준이라고 밝힌 것에 주목한다면 몇 학교 되지 않을 확률은 높지만 시·도교육청 별로 얼마의 인원을 임용하든지 예상되는 문제는 다음과 같다.

첫째, 기준과 수의 문제다. 시·도교육청의 교육전문직(장학사 등)은 시·도교육청 지방직 수에 준해서 뽑는 총액 인건비 제도 안에 있어서 무분별한 증원이 어렵다. 일단 교육부에서 늘봄학교 운영을 위해 큰 학교에 임기제 연구사를 배치한다고 하였는데, 그 기준을 명확하게 제시해야 한다. 또한, 임기제 연구사 배치를 위해 교육부에서는 시·도교육청의 교육전문직(장학사)의 일정 부분 증원을 해주겠다고 하였으나, 임기제 연구사도 6급 상당의 TO안에 들어간다. 즉, 6급 상당의 TO를 선발한다는 것은, 기존 교육전문직(장학사)을 적게 선발하거나, 교육행정직 주무관(6급)을 적게 선발하여야 대체가 가능하다는 뜻이다. 서울·경기와 같은 대규모의 시·도교육청도 선뜻 TO 증원이 쉽지 않다. 6급 교육행정직을 줄인다면 노조의 반발도 있을 수 있고, 현재 업무 과부하를 겪고 있는 일반 장학사를 줄이기도 어렵다. 한 자리 수라면 모르겠지만, 최소 수백 명이 될텐데 현실적으로 시·도교육청 차원에서 이들을 임용할 방법을 찾기는 어렵다. 또한, 임기제 연구사는 결국 교사로 돌아가는데, 교사는 국가직 TO라 현재 학령인구 감소로 교사 TO를 줄이고 있는 기재부의 뜻과도 상충된다. 지방직(장학사, 교육연구사)을 늘린다고 하더라도 결국 국가직인 교사로 돌아오는 상황이기에 임기응변이 될 뿐이다. 임기제 연구사와는 별개로, 시·도교육청의 일반 장학사도 증원이 어려운 이유와 유사하다. 이들은 국가직인 교감·교장 TO와 연동되기에 무분별하게 늘릴 수가 없고, 기존 승진자들과의 형평성을 고려해야 하는 상황이기 때문이다.

둘째, 앞서 언급한 지원 미달의 문제이다. 현재도 시·도교육청 기준 임기제 장학사는 시·도교육청마다 미달되거나, 선발하지 않고 있다. 매력적인 인센티브를 만들기도 요원하고, 만들더라도 교사들이 주목할 확률은 낮다. 선한 의지만으로 제도를 만들면 현장에서 외면할 확률이 크다.

셋째, 임기제 연구사를 학교에 배치할 법률적 근거가 미비하다. 기존 교육전문직원은 학교(교육기관)가 아닌 교육청(행정기관)이나 연수기관에 배치했다. 학교에 교육전문직원(장학사, 교육연구사)을 배치할 근거는 없다. 이러한 방식이라면 학교에 파견교사나 행정교사를 배치하는 것을 검토하는 방안이 나을 수 있다.

넷째, 앞서 언급한 임기제 연구사의 인센티브를 마련할 방안이 마땅치 않고, 제도적 한계가 있다. 임기제 연구사가 학교에 배치되더라도, 방학 중 근무를 해야 하고 41조 연수를 쓸 수도 없다. 교육청 소속이기에 근무시간도 9시 출근 6시 퇴근이다. 점심시간이 근무로 인정되지 않는 교육청 소속이기에, 유연근무를 쓴다고 하더라도 학교의 근무상황과 상이하다. 임기제의 특성상 승진 가산점이나, 상위 자격증을 주기도 어렵다. 소속은 지방직이고, 교육청의 통제를 받아야 하는데, 사실상은 학교에 근무하여 학교장의 통제를 받아야 한다. 이것이 제도적으로 상충될 가능성이 높다.

다섯째, 정책의 지속성의 문제다. 과거 시·도교육청에서 학교폭력 등 특정 업무를 임기제 장학사로 선발했다가, 별도의 전문전형⁸으로 전환시킨 사례가 있다. 여러 문제가 있었지만 지속성의 이유가 컸다. 임기제의 특성상 잠깐 머물다 가기에 지속성을 가져야 하는 시스템에 문제가 생길 수 있다. 임기제 연구사는 기간 연장 자체도 불허할 가능성이 매우 높기에, 지속적으로 늘봄 업무를 맡길 이들을 찾기도 쉽지 않다. 3년 이상 교육전문직원으로 근무하게 되면, 상위 자격증(교감) 취득의 기회가 열리기 때문이다. 그러므로 임기제 연구사의 근무 기간인 2-3년 후에는 업무 단절이 생길 여지가 농후한 것이다. 더군다나 2-3년 후에는 학령인구 감소와 세수 감소로 시·도교육청도 많은 인력 감소가 예상되는 상황이다.

여섯째, 늘봄은 사실상 교사들의 업무가 될 것이다. 교원단체에서도 이를 우려하여 반발하고 있다. 이것이 가장 심각한 문제인데, 기존 교육부 장관은 여러 차례 간담회에서 늘봄학교는 교사들의 업무가 아니고, 교사들은 업무에서 배제한다고 밝힌 바 있다. 그러나 임기제 연구사는 교사가 잠깐 와서 다시 교사로 가는 방식이기에, 결국 교사의 업무이고 늘봄 연구사가 만든 공문, 사업 등은 결국 학교 내 교사들의 업무로 연계-부과될 가능성이 크다. 교육행정직, 교육공무직, 외부 인력 등과 일부 연계는 되겠지만 주 업무는 교사들에게 부여될 확률이 크다. 관료제의 특성상 누가 문서를 기안하는지가 가장 큰 관건이기 때문이다.

5. 나가며

위에서 언급한 여러 가지 이유로 현실적으로 임기제 연구사는 쓸만한 카드라고 보기 어렵다. 설사 강행하더라도, 미달되거나 현장에서 파열음만 지속될 가능성이 있다고 본다. 그렇다고 공고-선발이 아니라, 임명을 강행하는 방법을 쓰기도 요원하다. 이 임기제 연구사는 과거 일부 시·도교육청에서 추진한 임기제 장학사 정책의 효과성과 부작용 등, 과거 시행했던 정책의 검토만으로도 결과를 충분히 예측할 수 있다.

전국 시·도교육청에서 임기제 장학사가 어떤 평가를 받았는지 냉철하게 복기해 볼 필요가 있다. 아쉽게도 임기제 장학사는 선한 의지로 시작되었으나, 기관과 사람 모두에게 상처만 남긴 제도로 평가되고 있는 것이 중론이다. 결국 일은 사람이 하는 것이다. 임기제 연구사를 모집하기 이전에, 그 자리에 오게 될 교사들이 어떤 대우와 환경 속에서 일하게 될지, 그리고 그들이 복귀할 때에도 자부심을 가질 만한 제도인지, 충분한 인센티브와 보상이 이루어지는지 살펴보아야 한다. 아이러니한 것은, 임기제 연구사에게 인센티브를 주는 방식은 오히려 임기제의 취지와도 상충된다. 그렇다면 차라리 임기제 대신 일반 장학사를 증원하는 방안이 효율적일 수 있다. 현행법 상 이들은 상위 자격증이라도 취득할 기회가 있기 때문이다. 그렇지 않다면 파견교사 활용이나, 행정교사의 적극적 도입을 검토해야 한다. 현장에서는 이것을 더 원할 수도 있다. 물론, 기존 파견교사나 교무행정지원팀과 같은 방식에서는 벗어나야 한다. 그럼에도 불구하고 강행하여 임기제 연구사를 배치하려면, 법적 근거에 대한 충분한 검토와 현장 안착 방안을 마련해야 한다.

기존의 상상력만으로는 인재들을 끌어 모으기 어렵다. 파격적인 방식의 제도적 뒷받침이 이루어져야 한다. 그리고 늘봄학교가 지속적으로 역할을 하기 위해서는 마찰이 있더라도 단순 지원인력보다는 근본적으로 방과후교실과 돌봄교실을 어떻게 결합할지에 대한 고민이 우선되어야 한다. 교육부에서 누차 방향성은 밝힌 바 있지만, 그 방향과 기준은 여전히 모호하다. 이마저도 시도하지 않으면서 늘봄 임기제 연구사를 선발한다는 계획은 이상향에 불과하고 현장에 또 다른 혼란과 갈등을 유발할 것이라고 조심스레 예측해 본다.

그동안 교직에서 유지되어 왔던 교육전문직원 제도, 승진제도, 부장(보직) 제도 등도 모두 현장의 외면을 받는 상황이 되어버렸다. 교육전문직원은 미달이 되었고, 승진하려 하지 않는 젊은 층들이 생겨나고 있으며, 부장 기피 현상이 심화되고 있다. 왜 현장에서 이토록 이들 제도에 대해 부정적으로 생각하는지 깊게 성찰하고, 현 상황에 맞는 새로운 제도 도입에 대해 고민해야 할 시점이다. 학령인구 감소와 교직의 노령화는 교직사회의 변화를 더욱 심화시킬 것이다. 이 변화의 충격파를 최소화할 수 있는 제도를 개발-제시하여, 교사들이 더욱 열의를 가지고 수업할 수 있는 환경을 만들 수 있기를 바란다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유 의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식 견해가 아닙니다.

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1. 에듀프레스 기사(2024.4.23.)
2. 에듀프레스 기사(2024.5.2.)
3. 교육부 직속기관인 한국교원대학교, 국립국제교육원 등
4. 이 글에서는 상황상 임기제 연구사, 임기제 장학사 등의 용어를 혼재해서 쓸 수밖에 없음을 밝힌다.
5. 일반적으로 일반 장학사들도 휴직에 대한 배려는 거의 해주지 않는다. 최근에는 육아휴직과 병휴직 정도만 제한적으로 받아주는 시·도가 생기고 있다. 이는 여러 고려 사항이 있기 때문이다.
6. 상당히 많은 곳에서, 임기제 장학사는 호칭만 장학사지 결국 파견교사의 대우를 했다고 한다. 일반 장학사보다 아래 직급으로 보았다는 것이다. 예를 들어 결재라인을 임기제 장학사-일반 장학사-장학관 등으로 두는 방식이다.
7. 견해차가 있을 수는 있으나, 현재 명퇴자 급감 등 여러 데이터와 승진을 외면하는 2030세대를 고려한다면 과거 분위기와 다른 것이 사실이다.
8. 상위 자격증을 주되, 특정 업무를 맡기는 전형. 특정 기관(보직)에서만 일하며, 보통은 기피 업무 중심으로 공고-선발-임용된다. 임기제와는 다른 방식이다.