교육을바꾸는사람들

시·도교육청의 유휴지 현황 및 실태

전국에는 1만 3천여 개가 넘는 초·중·고등학교가 있다. 그리고 170개가 넘는 교육지원청이 있다. 이들 기관 소유의 관리 재산은 크게 토지와 건물로 구분할 수 있으며, 시·도교육청이 소유하고 있는 토지와 건물은 해당 시·도 내에 국한되지 않고 다양한 지역에 넓게 퍼져있다. 가령 서울특별시교육청이 가지고 있는 토지와 건물은 여러 명목으로 경기도나 충청도에도 있다. 현재 해당 학교와 교육청 소유의 토지와 건물에 대한 관리를 해당 지역교육지원청에서 담당하고 있으며, 이를 총괄하는 담당은 본청이다. 본청에서는 관재 업무에 대한 관리 총괄을 담당하고 있으나, 토지와 건물에 대한 정책적인 접근에서의 개입-점검-관리의 기능이 약한 상황으로 전체적인 측량과 조사에 기반을 둔 연구는 여러 상황 상 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

일반적으로 학교로 활용하다가, 사용하지 않는 시설을 폐교라고 한다. 이러한 시설은 토지와 건물을 모두 포함하고 있다. 폐교는 그래도 관리가 되고 있고, 데이터가 남아있지만 유휴지는 실정이 다르다. 폐교는 2022년 9월 기준으로 전국 3,896개교가 있었고, 매각 완료된 학교는 2,558개교라 한다. 1,338개교는 현재 시·도교육청이 보유 중이다. 미활용 폐교는 총 351개교인데, 지역별로는 전남이 85곳으로 가장 많았으며 경남이 74곳, 경북 57곳, 강원 45곳, 충북 22곳 등 지방일수록 폐교 문제가 심각한 상황이다. 그만큼 학생이 없는 곳은 관심 밖의 영역으로 방치된 사례가 많다는 것을 반증한다.¹

그나마 폐교는 정치인이나 지역주민들이 관심을 가지는 영역이다. 그런데 시·도교육청의 유휴지가 폐교만 있지는 않다. 유휴지라 불리는 시·도교육청 소유의 토지가 상당수 있다. 아쉽게도 폐교와 마찬가지로 시·도교육청 소유의 토지 중 활용되지 않고 방치되었다가 논란이 되는 경우도 있고, 무단으로 점유된 토지에 대해 뒤늦게 변상금을 부과하고 회수하지 못하는 사례도 종종 발생하고 있는 실정이다. 이는 토지에 대한 측량·조사·관리 면에서 체계적으로 교육적 활용 측면으로 논의된 적이 없이 관행적인 업무로만 현장에서 인식해왔다는 한계가 있음을 의미한다.

시·도교육청 소유의 유휴재산 중 유휴지에 대하여 중·장기적인 방안을 고민해야 함에도 단순히 매각하거나 민간에 위탁 또는 임대하여 운영하는 것이 일반적이다. 이러한 방식은 신중해야 할 필요가 있다. 시·도교육청 소유이기는 하나 큰 틀에서는 공유재산 및 물품관리법 제3조의 2에서 명시한 ‘공유재산 및 물품관리·처분의 기본원칙’과 국유재산법 제3조에서 명시한 ‘국유재산 관리·처분의 기본 원칙’을 준용하여 유휴지 개발에 접근해야 한다. 따라서 시·도교육청은 그 소유의 취지에 맞게 유휴지 개발 및 활용에 대한 원칙을 세우고 정책을 수립하는 것이 필요하다.

다양한 지역에서 유휴지나 유휴공간을 활용하는 사례가 나오고 있다. 특히 폐교나 폐건물을 체험학습장이나 박물관으로 활용하는 사례도 많으며, 주민들에게 개방하여 주말농장으로 이용하는 경우도 있다. 이 외에도 학교 유휴교실을 비롯한 유휴공간에 대한 활용 사례는 어렵지 않게 접할 수 있으며, 학령인구 감소 추세에 맞춰 관련 연구(강윤원, 김종구, 손지현, 2016; 김수령, 김동필. 2011)도 진행되고 있는 실정이다. 이에 반해, 유휴지를 교육적으로 활용한 사례는 찾아보기 힘들 뿐만 아니라, 실태 조사를 통한 현장 기반 연구가 이뤄지지 않고 있다.

관련 연구 현황

유휴지는 「국토이용관리법」의 규정 근거에 따라 대부분 토지에 대한 활용 방안으로 국한되어 있다. 유휴지에 대한 교육적 활용 방안에 대한 연구는 거의 없는 실정이다. 대부분의 선행 연구는 첫째, 신탁이나 위탁을 통한 유휴지 활용·개발에 대한 연구, 둘째, 유휴지의 관리·운영 상의 문제점과 개선방안을 제시하는 연구로 구분할 수 있다.

유휴지의 활용·개발에 대한 연구에 초점을 맞춘 연구를 살펴보면, 먼저 오준걸(2013)의 연구는 산업 유휴지의 공간 재생에서 ‘상호적 공공성’의 개념의 중요성을 제시하고 ‘상호적 공공성’은 다자의 주체 간에 가치를 공유하여 상이한 목적과 의견을 합의하여 보다 확대된 공공성을 실현하는 방식으로 유휴지를 활용할 필요성을 제시하고 있다. 윤정란 외(2016)는 국유 유휴재산 발생이 예상되는 대내·외적으로 국유지 개발 사업에의 효율적 참여를 위한 사업모델 및 기반구축의 필요성을 제시하였으며, 향후 LH공사가 국유지 개발에 적극적·효율적으로 참여할 수 있도록 기존 국유지 개발사업의 제도적 개선 및 적정 사업 참여 방식과 개발기법을 모색하였다. 구체적인 정책 제안으로 국유지 활용에 대한 종합적이고 장기적인 계획의 수립, 관련 부처 간 협력과 활용을 위한 기획 조직의 필요성을 언급하였고, 정책적·제도적 기반을 마련하는 한편, 분산되어 있는 국유지의 지역 단위의 종합적이고 장기적인 관점에서의 활용의 필요성을 언급하였다. 임지봉(2014)은 유휴토지의 개념을 일반적인 측면에서 토지가 이용되지 않고 방치되어 있는 상태의 토지나 이용되고 있으나 이용 효율이 현저히 낮은 상태로 정의하고 있다. 공익적 목적을 위한 유휴토지 활용방안 연구에서 해외와 국내에서 유휴토지를 활용하는 상황을 체계적으로 분석하였으며, 우리나라 국유재산의 경우 민간 참여 개발이 불가능하다고 하며 중소규모 유휴토지에 적합한 내용을 추출해 법제화할 것을 제안하였다. 특이한 사항으로 경기도에 특화된 영역에서 학교농장 및 학교 숲이라는 교육적 활용방안을 제시하였다. 또한, ‘주민참여형 유휴토지 활용방안을 제안’하면서 주민에 의한 계획 입안을 제안하고, 집행 및 관리에 대한 주민참여제 도입의 필요성을 역설하였다.

관리 운영상의 문제점과 개선방안을 연구한 선행 연구를 살펴보면, 김태경 외(2013)는 국공유지의 개념을 국가 또는 지자체가 소유하고 있는 재산(토지)이라고 보았으나, 엄밀히 말하면 국공유부동산 개념과 구분되어야 한다고 제시하였다. 국공유지 관리의 문제점으로는 운용 시스템 및 인력의 전문성 부족을 가장 큰 문제점으로 지적하였고, 활용 확대 정책에 대한 제도적 장치가 미흡함을 언급하였다. 남창우(2010)는 국유재산 관리체계 실태와 효율적 개선 방안 연구를 통해 국유재산 관리 정책의 변천을 매각·처분 위주의 관리, 보존·유지 위주의 관리, 활용 및 총량보전 위주의 관리로 구분하였다. 관리 조직 및 체계의 문제점으로 관리주체 분산에 따른 효율성 및 전문성 저하, 총괄청의 인력·관리 능력 부족, 국유지 실태파악 등 총괄청의 총괄·통제기능 미흡, 관리청의 부처 이기주의 및 인식 미흡, 지방자치단체의 인력·전문성 부족 및 관리 소홀로 파악하였다. 관리방식상의 문제점으로는 국유재산에 대한 체계적 실태조사 미흡, 국유지 관련 정보의 전산화 및 체계적 연계 미흡, 국유지 관련 행정정보 공개 미흡, 다수의 소규모 국유지 관리에 따른 행정부담 가중, 국유지 무단점유에 대한 법질서 확립 관련 대응 미흡을 언급하였다. 이준우·김세진(2009)은 국유재산관리체계 개선방안 연구를 통해 국유재산법의 개정과 변화된 정책환경 하에 관리체계에 관한 구체적인 방안을 제시하였다. 관리체계 개편방안과 관련하여서는 국유재산의 효율적 관리 및 정책지원 기능 강화를 위한 관리조직정비와 유기적 관계 재정립, 총괄청의 기능을 강화하며 조직을 정비하고, 일반재산 관리 기관의 일원화를 제안하였다. 이삼주·김성주(2015)는 공유재산을 관리함에 있어 지역의 특성이 반영될 수 있어야 하며 지방자치단체의 자율적 의사결정 가능성이 확대되어야 한다는 인식으로 대안을 모색하였다. 공유재산의 효율적 관리를 위해서 데이터베이스 구축, 공유재산 관련 법규 개정, 단기 재정관리가 아닌 중기재정계획 필요, 공유재산관리조직 신설과 인력 확대, 공유재산심의위원회를 만들고 공유재산심의위원회는 민간 위원 중에 선출할 것을 제안하였다.

이처럼 선행연구에서는 주로 유휴지의 종합적인 개발 방안과 활용 방안에 초점을 두고 있으며, 교육적인 활용 가능성에 대한 모색은 상당히 부족함을 확인할 수 있다. 하지만, 유휴지의 공공적 목적의 활용과 관련하여 ‘상호적 공공성’의 개념은 상당히 중요하다.

유휴지에 대한 제대로 된 연구와 적극적 활용 필요

시·도교육청 소유의 공유재산인 점을 고려하여 유휴지를 개발·활용에 있어 교육적 가치가 가장 중요하지만, 교육적 가치가 학생에게만 제한되는 것이 아니라 교육주체(학생, 학부모, 교원, 지역사회) 전체에게 적용될 수 있어야 한다는 인식이 확대되어야 한다. 이를 위해 학생, 학부모, 교사 등 교육주체의 의견뿐만 아니라 다방면으로 의견을 수렴하여 반영할 수 있는 방안을 모색해야 할 필요가 있다. 학생 수가 점점 감소하여 유휴지는 늘어나고 이에 대한 교육주체들의 관심은 매우 높아지고 있다. 높은 관심에 비하여 현재까지는 시·도교육청의 정책이 교원·학부모·지역사회를 만족시키지 못하고 있는 상황이다. 물론, 그동안 지역교육지원청에서 매년 모든 학교를 대상으로 유휴지 관련 조사를 하는 등 관리 노력을 기울여 왔으나, 인적·물리적 한계로 인해 형식적 실사로 그칠 수밖에 없었으며, 유휴지에 대한 활용 정책을 고민하기보다는 민원이 발생하면 현안 대응을 하는 수준에 머물렀다.

현재와 같은 유휴지 관리 시스템은 실제 학교현장과 교육주체의 인식을 반영하기 어려운 구조이기 때문에 부서조직, 인력과 관련하여 구조적 한계점을 극복하기 위한 정책적 전환이 필요하다. 특히, 최근 지역사회와 연계된 학교나 고교학점제와 같은 정책 변화로 학교 밖 교육, 또는 학교 간 연계 교육을 확대하고자 하는 추세이다. 이를 반영하여 유휴지의 전략적 활용이 꼭 필요한 시기라는 공통된 교육주체들의 인식의 합의도 이루어지고 있다.

방법적으로는 유휴지에 대한 전수 조사를 통하여 정확한 실태를 파악하는 것이 우선적으로 이루어져야 한다. 이는 현재 유휴지에 대해 제대로 파악하고 있는지 또는 현재 보유하고 있는 실태조사 결과가 신뢰할 수 있는 것인지에 대한 의문을 내포하고 있다. 시·도교육청 소유의 유휴지뿐만 아니라 공유재산을 전문적으로 관리할 수 있는 조직이 구축되고 교육적 활용에 대한 안목과 공유재산에 대한 전문성을 갖춘 전문 인력이 고루 배치되어 운영되어야 한다. 공무원 조직의 운용에서 오는 한계는 업무의 전문성 및 지속성 확보에 어려움을 초래하고 있고, 학교 현장에서도 재산 관리에 대하여 갖고 있는 행정적인 부담이 있다. 급속한 학령 인구 감소와 신도시 개발 등으로 인한 인구 이동 등 사회적 변화에 대응할 수 있도록 지방자치단체를 비롯한 유관기관 간의 협조를 통한 관리 및 활용이 중요하다는 것이다. 이를 위해 시·도교육청과 유관기관 간의 거버넌스를 구축하고 해당 분야 관련 담당자 간의 T/F를 구성하여 운영하는 등 보다 적극적인 협력 체계가 필요하다.

앞으로는 유휴지의 유형과 지역별 격차에도 주목하여야 한다. 전국 지역별 현황과 여건을 고려하여 향후 개발이 될 만한 지역을 중심으로 학교부지·교육부지의 활용에 대해 중·장기적으로 체계적인 시각을 가지고 접근하는 것이 필요하다. 다만, 정책 시행 초반부터 경제적 효과를 노리기보다 향후 매각이나 활용 시 경제적 효과나 지역사회와의 연계까지 고려해야 한다는 의미이며, 기존 지방자치단체가 하고 있는 역할과 중첩되지 않도록 하거나, 연계까지 고민하는 등 교육적 특성과 차별성을 함께 고려해야 한다.

향후 시·도교육청의 유휴지에 대해 전략적 활용가치를 바라보고 5년 또는 10년 단위의 중·장기 계획을 미리 수립하고 추진해야 할 필요도 있다. 또한 시·도교육청의 교육의 방향성이 대부분 미래형 교육체제를 향하고 있기 때문에 더욱 더 유휴지에 대한 중·장기적 정책적 실행에 교육적 접근이 있어야 할 것이다. 이를 위해 담당부서를 마련하고 인력을 보강하는 등의 시스템 차원의 고민이 필요하다. 이에 현 시점에서는 유휴지에 대한 형식적, 관성적 관리보다는 교육활동을 위한 공간으로 활용하기 위해 공격적으로 매입·매각하는 방안을 고려하고, 교육적 활용가치에 대한 교육주체들의 요구를 수용하며, 지자체와 함께 거버넌스를 구축하는 등 유휴지에 대한 접근성·활용방안을 강구해야 한다.

끝으로, 전문성 확보를 위하여 유휴지 관리 담당을 정책부서에 편입해야 한다. 또한, 유휴지 활용 관련 의사결정을 위한 외부 전문가와 현장 교원, 학생·학부모 중심의 위원회 구축도 필요하다. 유휴지 활용에 대한 단위학교 공모사업을 추진한다면 교육주체들의 관심도가 높아질 것으로 보인다. 더불어 유휴지와 유휴공간에 대한 중·장기적인 정책연구 수행과 유휴지 활용에 대한 시·도청-시·도교육청의 거버넌스 차원의 중간지원조직(센터)이 설립된다면 유휴지 활용이 적극 추진될 가능성이 높다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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1. 2022 국정감사(김병욱 의원실)