교육을바꾸는사람들

‘취학연령 하향 정책안’이 지나간 자리

유난히도 무더웠던 지난여름, 교육계는 여느 때보다 뜨거운 나날을 보냈다. 교육부가 던진 ‘초등학교 취학연령 만5세 하향 학제개편안’ 정책(이하 ‘취학연령 하향 정책안’)은 온 나라를 뒤집어 놓았다. 공론화 과정을 거치지 않은 취학연령 하향 정책안은 유아교육을 포함한 교육계와 학부모들의 강력한 반발에 부딪혀 결국 좌초해 버리고 말았다. 그 결과 신임 장관은 경질되었고, 거센 홍역을 치른 교육부는 아직까지도 후유증에 시달리고 있다. 무엇보다도 교육계와 학부모의 신뢰를 잃게 되면서 향후 교육정책 추진에 현장 수용성이 떨어질 것이란 우려가 팽배해졌다. 말 그대로 상처만 남긴 ‘학제 개편’이 되고 말았다.

유·초등교육을 책임지고 있는 교육 분야 이해당사자들을 비롯하여 시·도 교육정책을 책임지는 교육감들조차 언론 보도를 통해 취학연령 하향 정책안을 알게 되었다고 한다. 지난 교육부의 발표는 아무런 준비와 논의가 없는 상태에서 불쑥 나온, 말 그대로 기습 발표였다. 교육부는 발표 이후, 화난 민심을 달래기 위해 학부모와 교사를 만나려 하였고, 향후 공론화 과정을 거치겠다고 하였다. 하지만 방향을 미리 정해두고 진행하는 공론화에 대한 반발은 가히 폭발적이었다. 교육부 장관은 긴급 기자회견을 열어 “학제 개편 등 모든 논란은 제 불찰”이라고 말하며 사의를 표했고, 결과적으로 대통령의 지지율 하락에 결정적인 도화선이 되고 말았다. 현 정부의 첫 교육부 총리 지명자 낙마에 이어, 인사청문회도 없이 부총리로 임명이 시작된 교육부 장관은 34일 만에 자리를 내놓았고, 교육부 수장은 다시 공석이 되고 말았다.

취학연령 하향 정책안은 여론의 반대로 실패한 정책의 대표적인 사례로 볼 수 있다. 그렇다면 이 사태의 근본적인 원인은 어디에 있을까? 필자는 무엇보다도 교육정책 수립에 있어 구성원의 목소리에 귀를 기울이지 않았기 때문이라고 생각한다. 교육정책의 옳고 그름을 떠나 정책을 추진하는 과정 자체가 문제였다는 판단이다. 뜬금없이 제안된 취학연령 하향 정책안은 교육부 내부에서조차 논의가 전무하였고, 유·초등교육과 관련한 이해당사자들의 의견을 수렴하는 과정이 대부분 생략된 것으로 밝혀졌다. 물론 어떠한 연구용역의 과정도 없었다.

교육부가 제대로 된 취학연령 하향 정책안을 추진하려고 했다면, 현장의 목소리에 보다 집중했어야 했다. 그리고 이에 기반하여 교육과정을 개정하고, 교원을 확충하는 계획을 먼저 세웠어야 했다. 대통령 공약이나 국정과제에도 없던 것이 업무보고로 갑작스레 던져진 정책안은 교육정책에 있어 사회적 합의의 중요성을 다시금 일깨워줬다. 이번 사태를 통해 교육의 민주성 추구가 국가의 교육정책 수립에 있어 기초 토대임이 명백하게 증명되었다.

취학연령 하향 정책안이 폐기된 이후, 영유아 교육정책을 주로 연구하는 필자는 사회적 합의의 중요성에 다시 한번 주목하게 되었다. 그리고 곧 출범 예정인 사회적 합의 기구 ‘국가교육위원회’에 대한 기대감이 생겼다. 하지만 영유아 교육정책이 국가교육위원회에서 어느 수준으로 다루어질지 의구심도 생겼다. 국가교육위원회의 전신으로 볼 수 있는 ‘국가교육회의’에서도 미래교육의 교원양성체제를 논하는 장에서 영유아 교육정책은 그 존재를 찾아볼 수 없었기 때문이다.¹²  그럼에도 불구하고 지난 정책 혼란을 상기해 보면, 국가교육위원회의 필요성 역시 절절하다. 작금의 상황에서 영유아 교육정책에 대한 무관심과 정책 패싱이 가히 우려스럽기도 하지만, 본연의 역할을 책임감 있게 수행해 나가는 국가교육위원회가 되길 기대하며 글을 열어 본다.

국가교육위원회, 무엇을 논의하나?³

2021년 7월 20일 ｢국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률｣(법률 제 18298호)이 제정되었다. 대통령 직속인 국가교육위원회(이하 ‘국교위’)는 대한민국의 교육정책과 관련한 합의제 행정위원회로 출범할 예정이다. 윤석열 정부는 인수위 시절 교육부를 과학기술정보통신부와 통합시키는 안을 논의하며, 교육부의 기능을 국교위의 출범과 동시에 대폭적으로 축소하고자 하는 의지를 보였다. 국교위는 ‘교육정책이 사회적 합의에 기반하여 안정적이고 일관되게 추진되도록 함으로써 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 확보하고 교육 발전에 이바지함’을 목적으로 하고 있다. 국교위가 출범하면 대한민국 교육정책 결정구조는 기존의 교육부와 시·도교육청 중심에서 탈피하는 획기적인 변화를 맞이하게 된다. 앞으로 교육정책의 가장 핵심적이고 중요한 사항은 국교위에서 결정되게 된다.

국교위는 대통령 직속 합의제 행정기구로 위원장 1인을 포함해 대통령 추천 5명, 국회 추천 9명 등 21명의 위원으로 구성한다. 위원의 임기는 3년으로 한차례 연임이 가능하다. 회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의해 재적위원 과반수 찬성으로 의결한다. 주요 소관 사무로는 10년마다 국가교육발전계획 수립, 국가교육과정 기준 및 고시, 교육정책에 대한 국민의견 수렴 및 조정 등이다. 국교위의 상징성과 중요성이 강조되면서 위원 구성에 대한 합의에 어려움이 발생하였고, 교육정책 관련 이해집단 간 갈등 양상도 나타나고 있다. 그럼에도 불구하고 정치권은 현재 국교위 위원 21명 가운데 14명이 내정되었음에 의견을 모으고 있다.⁴ 교육계에서는 대통령 지명 위원이 결정되는 대로 위원회의 출범이 가능할 것이란 관측을 하고 있다.

법에 따르면 국교위는 국가교육발전계획을 10년마다 수립한다. 특정 정권의 임기에 구애받지 않고 긴 호흡으로 교육정책을 마련하라는 취지로 볼 수 있다. 국가교육발전계획에는 학제, 교원정책, 대학입학정책 등 중장기 정책이 포함될 것인데, 교육부나 청와대가 아닌 국교위에서 교육정책의 골조를 확정하게 되는 것이다. 국교위 출범을 앞두고 지난 2017년 12월부터 운영을 시작한 대통령직속 자문기구인 국가교육회의에서 ‘국가교육위원회에서 논의해야 할 미래교육 10대 의제’를 선정 및 제안하였다(김경애, 김용, 2021). 이처럼 국가교육회의는 국교위에 제안하는 미래교육과 관련한 의제를 선정하였고, 구체적인 사항은 한국교육개발원(KEDI)에 의뢰하여 정리하였다. 우리 교육의 오래된 숙원사업임에도 불구하고 이해 당사자들의 의견 차이, 재정 수요와 관련한 사회적 합의 실패 등의 사유로 실현되지 못한 주제들을 미리 설정해야 할 필요가 있다는 것이 주요 요지이다. 국가교육회의에서 제안한 국교위에서 논의해야 할 미래교육 10대 의제는 다음과 같다.

① 초등학교 저학년 아동 돌봄 지원 체제 확립
② 공정하고 미래 지향적인 대학입학전형제도
③ 한국 고등교육체제 재구축 방향과 과제
④ 지역 변동과 학교 교육체제 재구축
⑤ 학습자 삶 중심의 학제 개편
⑥ 유아교육 및 보육 공공성 강화와 질 제고
⑦ 지속 가능한 교육 혁신을 담보하는 교원 양성 및 재교육 체제 개편
⑧ 디지털 전환과 한국 교육
⑨ 모든 시민의 학습권을 보장하는 평생학습체제 구축
⑩ 모든 학생의 행복한 성장을 위한 교육복지 실현

한국교육개발원은 ‘유아교육 및 보육 공공성 강화와 질 제고’를 위한 핵심 방안으로 유아학교 체제 확립과 유아교육·보육 경계를 넘어서는 새로운 시각의 미래지향적 유보통합이 필요함을 제안하였다. 현재 유아교육계와 보육계는 두 가지 주요 정책에 주의가 집중되어 있는 상황인데, 특히나 유보통합은 시대적 이슈로 강력하게 작동하고 있다. 국가교육회의와 한국교육개발원에서는 유보통합과 관련한 주요 논의거리로 ‘믿고 맡길 수 있는 유치원과 어린이집은 충분한가?’, ‘모든 영유아는 차별 없는 지원을 받고 있는가?’, ‘유치원과 어린이집 이용에 따른 차별은 없는가?’, ‘영유아의 교육·보육은 단절 없이 지속 가능한가?’ 등이 제시되었고, 향후 논의가 필요한 소주제를 다음과 같이 제안하였다.

<표 1> 국가교육위원회 향후 논의 주제 및 소의제(국가교육회의, 한국교육개발원 제안)

출처 : 최은영, 차기주(2021). 미래교육체제 수립을 위한 유형별 주요 의제 분석 : 7. 유아교육 및 보육 공공성 강화와 질 제고. (IP2021-03-07). 충북: 한국교육개발원. p. 45.

구성원의 입장에서 국가교육위원회에 바란다.

국가교육회의와 한국교육개발원에서 제안한 향후 논의 주제 중 영유아 교육과 관련한 내용을 통해, 유치원과 어린이집의 책무성 강화, 영유아 시기 격차 해소, 출발선 평등 보장에 대한 사회적 관심과 요구도가 높아지고 있다는 점을 확인할 수 있었다. 필자는 국가교육위원회와 한국교육개발원에서 제안한 의제에 기반하여 국교위에 바라는 점을 다음과 같이 정리하였다.

첫째, 믿고 맡길 수 있는 유치원과 어린이집은 충분한가?

영유아 교육 기관의 충분성은 공적인 인프라와 수준의 확보, 공공성 및 지속가능성, 기관 간 균형발전에 대한 이슈로 정리할 수 있다. 지난 정부에서 국공립 기관 확충을 통한 이용률 확대를 주요 정책으로 추진한 결과, 사립유치원과 민간어린이집을 이용하는 많은 수의 영유아가 국공립 기관으로 이동하게 되었다. 물론 국공립 기관에 대한 선호와 요구가 높은 것이 사실이나, 현실적으로는 공사립의 공존과 상생을 고려한 정책 추진이 필요하다. 유아교육과 보육 체제의 이원화로 인해 유치원과 어린이집의 수급계획이 상호 유기적으로 고려되기에는 한계가 분명하므로 유치원과 어린이집을 통합적으로 고려한 수급계획 수립을 위한 법령 정비, 부처 간 적극적인 공조를 요청한다. 아울러 공공형 어린이집과 공영형 유치원의 한계를 극복하기 위한 대안 모색과 함께 기존 사립유치원의 매입형 전환 예산 등을 고려한 효용성 평가 등을 거쳐 공공형 어린이집과 매입형 영유아 교육기관에 대한 성과와 한계를 검토할 필요가 있다.

둘째, 모든 영유아는 차별 없는 지원을 받고 있는가?

이 부분은 매우 간단하게 정리할 수 있을 듯하다. 누리과정 재원의 안정성을 담보하기 위하여 재정 지원에 대한 중앙정부의 결단이 필요함을 강력하게 주장한다. 누리과정 재정조달에 대한 불안정성 해소는 곧 영유아 교육의 안정화로 이어지고, 격차 없는 교육기회의 제공으로도 연결될 것이다. 무상교육·보육 제공 방식과 시간, 대상 등은 이후 국교위에서 심도 있게 논의해야 할 부분이지만, 필자는 현금지원 정책 과의존에서 벗어나기를 희망한다. 이에 더하여 보다 다양성 있는 보편주의적 정책 지원이 함께 하기를 기대해 본다.

셋째, 유치원과 어린이집 이용에 따른 차별은 없는가?

국가교육회의와 한국교육개발원은 ‘유아교육･보육 이원화에 따른 차별적 경험은 생애 초기 불평등의 출발점’임을 강조하며, ‘종합적 거버넌스로서의 유보통합 재논의가 필요하다’는 주장과 함께 ‘대대적이고 광범위한 제도적 변화가 동반되어야 하므로 정부 차원의 정치적 결단력과 의지가 중요한 사안’이라고 밝혔다. 특히 한국교육개발원은 유아교육･보육 교사 격차 완화에 대하여 유치원과 어린이집 교사 간 교사자격 취득을 위한 자격과 학력, 수학연한, 선발과정 등에서 차이가 있고, 처우 격차도 존재하는 만큼 ‘선 처우 격차해소-후 유보통합’, ‘선 유보통합-후 처우 격차해소’ 방안의 재정 총량을 재검토할 필요가 있다고 제안했다. 필자는 교사의 처우 격차 해소를 위해 교사 자격기준과 재교육 체계의 유사성을 최대한 확보하고, 유치원과 어린이집에서 상호 근무할 수 있도록 하는 고용 통합 정책 마련 방안을 내실 있게 협의하길 기대한다.⁵

넷째, 영유아의 교육·보육은 단절 없이 지속 가능한가?

영유아의 교육･보육의 지속가능성을 위하여 영유아의 교육･보육 참여권을 보장해야 한다. 또한 유치원·어린이집과 초등학교 간 연계, 교육과정 간 연계가 필요함을 주장한다. 국교위는 교육과정의 연계성 확보와 놀이가 중심이 되는 통합적 교육과정 운영의 고도화를 위한 논의에 집중해야 한다. 유보통합과 연관하여 유아학교 체제 구축을 심도 있게 논의해야 하고, 영유아의 발달권과 놀이권, 그리고 행복감 증진을 최우선으로 고려해야 한다. 이를 통해 영유아의 교육·보육 참여권은 자연스럽게 보장될 것이고, 유초연계는 강화될 것이며, 미래지향적 유아교육·보육 체제가 구축될 것이다.

아울러 유아교육자의 입장만이 아니라, 교육과 관련한 분야의 구성원으로서 국가교육위원회에 몇 가지 의견을 제안해 본다. 우선 국교위는 정치적 중립성에 기반하여 교육정책을 제안해야 한다. 정치적 중립성이 무너질 경우, ‘백년대계’를 목표로 출범한 국교위는 당위성 잃고, ‘백년소계’가 될 수도 있을 것이다. 초정권, 초당파의 실현가능성 여부가 국교위를 바라보는 가장 큰 우려이다. 초정권적 가치에 의하면 대통령 후보는 교육정책과 관련한 공약 제시에 어려움이 있을 것이다. 아울러 국교위의 위원은 교육과 관련된 각 이해집단을 대표하는 위원으로 구성될 것이 기정사실인 상황에서, 결국 합의를 이뤄내지 못하고 정쟁만 펼치게 될 가능성도 크다.

정치적 중립성을 보장하기 위해서는 위원회의 구성원과 정책 추진 과정이 투명해야 하고, 이익집단이나 소수의 정치적 인물에 영향을 받지 않아야 한다. 특히 영유아 교육자의 한 사람으로서 필자는 영유아 교육과 관련한 정책에 국교위의 정치적 중립성이 강하게 작동해야 함을 주장한다. 이익집단과 이념 그리고 정치적 인물에 의한 정책이 아니라 오롯이 아이들의 행복과 놀이권 보장에 초점을 맞춘 국교위의 활약을 기대해 본다. 어른이 중심이 된 편의주의와 배금주의에 의한 영유아 교육정책의 위해를 결코 잊어서는 안 될 것이다.

이에 더하여 국교위 법률안 내용을 보다 구체화하길 제안한다. ｢국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률｣은 위원회 설치에서부터 운영 전반에 이르기까지 구체적인 내용을 법률에 명시해야 한다. 국교위의 행정상 위치, 교육부와의 관계, 위원회의 유형 등을 구체성 있게 제시해야 한다(최진실, 2021). 아울러 국교위의 담당 업무를 법률에 현행보다 명확하게 규정하여 여타의 행정부처, 지자체 등과 업무에 있어 중첩이 발생하지 않도록 해야 할 것이다. 특히 국교위와 교육부 간 권한과 기능을 현실성 있게 분리하여야 할 것이다. 교육 현장에서는 국교위 출범이 자칫 옥상옥(屋上屋)이 되지는 않을지 우려스럽게 바라보기도 한다.

과연 국교위가 구성원들이 열망하는 사회적 기대에 부합하는 위원회로 거듭날 것인지, 간판만 바꾼 유명무실한 위원회로 남을 것인지는 지금부터의 행보에 의해 판가름 날 것이다. 국교위 출범을 앞둔 현 시점에서는 시행령을 통한 직제 확정과 미확정된 위원들의 대표성 확보 방안에 대한 치열한 고민과 협의가 이루어져야 할 것이다. 출범 이후에는 국가교육발전계획과 국가교육과정 기준 및 내용을 수립하고, 국가교육회의와 한국교육개발원에서 제안한 의제들을 보다 심도 있고 면밀하게 검토해야 할 것이다. 또한 교육정책 수립 과정에 국민 참여를 확대하고 사회적 합의 도출을 위한 공론화 시스템 구축에 만전을 다해야 할 것이다. 대한민국의 교육정책과 관련한 합의제 행정위원회로서 국가의 교육 방향을 제시하는 막중한 책무를 가지게 될 국교위의 순항을 간절히 기원한다. 국교위의 업무는 이미 시작되었다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

참고문헌

• 김경애, 김용(2021). 미래교육체제 수립을 위한 유형별 주요 의제 분석 : 1. 성립 배경 및 주요 의제 개요. (IP2021-03-01). 충북: 한국교육개발원.
• 김병만(2022. 3). 교육을 바꾸는 사람들. 새 시대, 새 정부의 유보통합 정책에 참여하기. 740.
• 이경화(2020. 3). 교육을 바꾸는 사람들. 유아교육자의 입장에서 바라본 국가교육회의 정책 숙의의 의미와 한계. 620.
• 최은영, 차기주(2021). 미래교육체제 수립을 위한 유형별 주요 의제 분석 : 7. 유아교육 및 보육 공공성 강화와 질 제고. (IP2021-03-07). 충북: 한국교육개발원.
• 최진실(2021). 핀란드와 한국의 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 비교 연구. 대구교육대학교 교육대학원 석사학위논문.

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1. 국가교육회의 내 유아교육의 위상을 확인하기 위해, 2021년 3월 18일자 <교육을 바꾸는 사람들> 교육 칼럼에 게재된 부경대학교 이경화 교수의 ‘유아교육자의 입장에서 바라본 국가교육회의 정책 숙의의 의미와 한계’ 원고를 참고하기 바란다.
2. 국가교육회의는 역대 정부에서 운영한 교육 관련 자문기구의 성격을 가진다. 대통령령에 의해 설치된 자문기구이지만 자문기구에서 논의한 사항의 법적 효력은 없다. 이와 달리 국가교육위원회는 법률에 기반한 기구로 10년 이상 주기의 중장기 교육정책을 사회적 합의를 통해 심의·의결하는 합의제 행정위원회 조직이다. 국가교육위원회는 직무의 독립성이 보장된다. 또한 교육부를 비롯한 중앙부처와 지방자치단체, 교육청 등의 교육 관련 정책과 행정은 국가교육위원회의 결정에 기속된다.
3. 국가교육위원회 출범을 앞두고 대통령직속 자문기구 국가교육회의가 국가교육위원회에서 다뤄야 할 ‘미래교육 10대 의제’를 선정 및 제안하였다. 본 장의 주요 내용은 국가교육회의에서 한국교육개발원(KEDI)에 의뢰하여 선정한 내용을 재정리한 교육플러스 e뉴스통신을 참고하여 재구성하였음을 밝힌다.
4. 국가교육위원회 위원은 국회 추천 9명(비교섭단체 1명 포함), 대통령 지명 5명, 교육부 차관, 교육감 협의체의 대표자, 교원단체 추천 2명, 한국대학교육협의회 추천 1명, 한국전문대학교육협의회 추천 1명, 시·도지사 협의체 추천 1명 등 총 21명이다. 현재 당연직 2명(교육부 차관, 교육감 협의체의 대표자)과 국회 추천 9명(더불어민주당 추천 4명, 국민의힘 추천 3명, 정의당 추천 1명, 국회의장 추천 1명), 기관 추천 3명(한국대학교육협의회장, 한국전문대학교육협의회장, 시도지사협의회 사무총장) 등 14명이 내정된 것으로 보인다.
5. ‘새 정부에게 바라는 유보통합 정책의 방향’과 관련하여 필자의 의견을 확인하고자 하면, 2022년 3월 23일자 <교육을 바꾸는 사람들> 교육 칼럼에 게재된 ‘새 시대, 새 정부의 유보통합 정책에 참여하기’ 원고를 참고하기 바란다.