교육을바꾸는사람들

들어가며

정치에 대해서는 문외한이나 올해 치러진 두 번의 선거(대선, 지방선거)를 보면 결과에 따른 후폭풍과 여진이 만만치 않은 듯하다. 선거에서 진 쪽은 매번 깊이 반성하는 모습을 볼 수 있다. 그런데 반성하는 부분이 무엇인지 정확히 파악은 안되고, 그 구호나 문구 그리고 방식은 늘 유사하다. 흔히 말하는 진보-보수는 다른 듯하면서도 닮았다. 반성하다가도 상대방의 자책골에 기사회생하고 또 권력을 향유하며 오만해지다가 또다시 무너진다. 그리고 기회는 상대방에게 넘어간다. 기회를 잡았을 때는 민생(현장)을 외면하고 권력에 취해 있다가 선거 때가 되면 처절하게 반성하고 다시 기회를 달라고 읍소한다. 긍정적으로 보면 우리나라 국민은 특정 집단에게 오랜 기간 권력을 주지 않는 현명함이 있는 것이고, 이것을 계기로 정당이나 정치인들은 발전할 수도 있을 것이다. 흥미롭긴 하지만 씁쓸한 현실이다. 교육계라고 크게 다르지 않다. 결국 우리나라 사회의 축소판이 교육계이고, 앞서 말한 내용과 방식은 유사한 모습으로 흘러간다.

교육감 직선제는 곧 교육자치를 상징하는 말이기도 하다. 교육감 직선제는 17개 시·도교육청이 중앙정부와는 차별화된 의제를 만들 수 있는 계기가 되었다. 2006년 관련 법률(지방교육자치에 관한 법률)이 개정된 후 지역마다 상이하였지만, 2010년부터 전국적으로 지방선거와 교육감선거를 동시에 치르고 있다. 교육감 직선제는 무상급식, 혁신학교, 혁신교육지구, 마을교육공동체 등 수많은 의제와 논쟁을 만들어냈다. 성과와 한계에 대해서는 개인, 진영에 따라 다르게 평가하고 있지만 중앙정부와 다른 교육적 쟁점을 만들어냈다는 자체만으로도 큰 성과라 볼 수 있다.

그리고 2022년 올해 6월 1일 선거가 치러졌다. 지역별로 직선제는 민선 4기나 5기에 해당된다. 이번 선거는 특히, 주목할 만한 의미 있는 결과들이 많이 있었고, 논란과 혼란도 계속 이어지고 있다. 이 선거를 반면교사 삼아 교육계가 무엇을 준비해야 하며, 앞으로의 과제와 전망이 무엇인지에 대해 살펴보고자 한다. 특히, 교육감 직선제로 상징되는 교육자치에 대한 의견도 덧붙여 보려 한다.

교육자치(교육감 직선제) 이후 교육청의 변화

교육자치 이후 교육청에는 많은 변화가 있었고 그 중에는 긍정적인 변화도 있었다. 지역마다 시·도의 상황에 맞는 차별화된 의제를 만들 수 있다는 점은 강점이었다. 기존 교육부의 눈치만 보던 상황에서 벗어나 직선제 이후에는 독자적 영역을 강화하게 되었다.

의미 있는 변화도 많았지만 중앙정부와 끊임없는 마찰을 빚으며 정치적 판단을 한다는 비판도 있었다. 예를 들어 자사고-외고, 혁신학교 학력, 학생인권조례, 코로나19와 학력 격차, 지방재정교부금, 누리과정 예산, 국정교과서 등 다양한 이슈와 쟁점이 있었다. 건설적인 논쟁은 당연히 필요하나 장기적으로 지속되다 보니 정답이 무엇인지를 떠나 교육계의 피로도가 커지기도 하였다. 학교 현장에서 봤을 때는 거대한 권력 기관끼리의 싸움일 뿐이라 생각하고 외면하는 이들도 생겼다. 일부에서는 교육부는 냉정하게 비판하면서 자신(교육청)들의 과오는 보지 못하고 있다는 지적도 있었다.

정책의 흐름을 볼 때 진보-보수의 교육정책은 특별하게 차이가 없어 보인다. 그나마 초반에는 차이가 있는 것 같았지만 실상 내용은 용어의 차이밖에 없다고 본다. 대표적으로 2010년도만 하더라도 무상급식을 기준으로 진보와 보수교육감을 나누었지만, 현재는 17개 시·도교육청이 모두 무상급식을 실시하고 있고, 더 나아가 교육복지 정책을 확대하고 있다.

단순히 교육감을 진보-보수로 나누는 것은 큰 의미가 없다. 이번 선거 때 주요 논쟁 중 하나인 학력 격차 문제, 교육복지 문제, 기초학습 부진에 대한 전수 평가도 그렇다. 실제 2022년의 교육감 선거에서도 진보와 보수를 막론하고 학력과 돌봄 그리고 교육복지를 강조했다. 진보와 보수 모두 정책이 변화되는 과정에서 상호 간 학습하고 희석되니 특별한 차이가 없는 것이다.

교육자치의 냉정한 평가

진보-보수 진영을 특정하지 않아도 거의 공통적으로 부정적인 평가도 일부 있다. 규모나 지역별 차이가 있지만 유사한 내용이다. 아래 내용은 전국 시·도교육청에서 회자되는 내용들을 정리한 것들이다. 관련하여 연구를 진행한 것은 아니므로, 지역별로 모두 동일하다고 확신할 근거는 없다. 추후 관련 연구를 진행해 보고 싶은 생각이 있다.

시·도교육청에서는 교육부를 권위적이라고 말하는데 일부 시·도교육청은 교육부보다 더 권위적이고 독선적인 모습을 보이기도 하였다. 중앙정부는 그나마 언론, 시민단체, 국회 등의 감시 체제가 있는데 지방으로 갈수록 견제 장치와 완충 장치가 미흡하다. 교육부는 장관이 모든 것을 마음대로 할 수가 없지만 직선제로 당선된 교육감의 상황은 다르다. 인사, 예산, 조직개편에 대한 교육감의 권한은 다른 어떤 기관장보다 강하다. 이렇다 보니 때로는 교육감의 뜻이라고 하면 무엇이든 통용되는 시스템의 한계를 가지기도 하였다.

관료제로 인한 공조직의 한계도 무시할 수 없다. 교육감 직선제 초기인 2010년도 즈음에는 상당히 개혁적인 의제가 나왔지만, 후반부로 갈수록 개혁적인 의제만 남은 채 정책이 실현되고 현장에 안착되지 못했다. 초창기 취지를 기억하는 사람도 드물고, 추진하던 사람이 바뀌면 정책이 변질되거나 사라졌다. 기초학습부진 제로화, 공교육 혁신, 교육과정 다양화 등은 구호로만 존재하는 경우가 많았다.¹ 정책의 특별한 내용이 없이 당위적이고 추상적으로 접근하여, 교사나 학부모들에게 외면받기도 했다. 한편으로는 일방적이거나 편가르기의 방식이 있지 않았을까 하는 아쉬움도 있다. 교육자치 내에서 직업계고나 유아, 수월성 교육은 외면받거나 중심에서 배제되었다. 무엇이든 한 쪽으로의 쏠림 현상은 부작용을 낳는다. 공교육이 현실을 외면하고 문건 작성에만 집착하고 있으니, 결국 사교육으로 눈을 돌리는 학생·학부모가 많았다.

교육감 직선제는 분명 의미 있는 변화를 시도했고 일부 성과도 있었지만 동시에 한계도 있었다. 학교별, 지역별, 교사별로 상이한 기준과 차이는 공교육의 한계로 다가오기도 했다. 결국 2022 교육감 선거로 인해 국민들의 판단이 나왔다. 물론 선거는 변수가 워낙 많아 꼭 교육정책에 대한 평가(또는 교육감에 대한 평가)만이라고 보기는 어렵지만, 아전인수격 해석 이전에 그동안 추진되어온 정책이 과연 어떤 평가와 의미를 갖는지 냉정하게 돌아봐야 할 시점이다.

특히, 교육정책의 방향이 소수 특정 개인이나 단체의 요구를 그대로 수용하거나 추종하는 방식이었다는 비판에 대해서도 고민해야 한다. 특정 단체는 여러 곳이 있을 수 있다. 교원단체, 노조, 특정 학부모 단체, 교육감의 측근이나 지인이 운영하는 단체 등이다. 만약 특정 단체나 세력 중심으로 의사 결정과 정책 결정이 이루어졌다면, 건강하지 못하고 교육적이지도 않다. 이러한 방식이 통용된다면 누가 권력을 잡아도 그 끝이 뻔하다. 이와 같은 방식들로 누적된 피로도가 현재의 개혁 요구로 이어졌다고 볼 수도 있을 것이다.

재미있는 것은 초·중·고 학생들의 학력 논란은 직선제 이전인 12년 전이나 지금이나 똑같다는 것이다. 정책 기조가 달라진 것인지 국민들이 오판한 것인지 철저하게 분석해 볼 필요는 있을 것이다. 교육청의 조직과 인력에 대한 문제제기도 필요하다. 교육감 직선제 이후 시도교육청은 많은 권한을 부여받았고, 역할도 강화되었다. 실제로 10년 간 시도교육청 공무원 수는 8,654명에서 2020년 1만 7,398명으로 두 배 증가하였다. 그 사이 초·중·고 학생 수는 761만에서 534만으로 30% 가까이 줄었다. 기관과 인력의 규모는 늘었지만, 제대로 된 교육개혁을 했다는 평가는 거의 없다. 규모는 커졌고, 학교나 수업의 변화가 거의 없다면 실패한 사례로 남는 것이 아닐까 우려된다.

시스템과 조직의 규모는 커졌고 정책은 다양해졌다. 학교에서 시작한 정책들은 학교 밖으로 나갔고, 마을로 나갔으나 그것이 현장과 연결되고 있는가 환영받고 있는가에 대한 냉정한 평가, 그리고 외부자가 참여하는 평가가 필요하다. 실제로 교육청 단위에서는 데이터나 연구를 바탕으로 일을 하는 경우는 드물다. 담당자의 책상이나 문건에서 감으로 일한다는 비판이 많다. 적어도 중앙정부나 교육부는 데이터를 기반으로 한 방어 논리는 확실히 마련해 놓는다.

앞으로의 교육자치에 대한 전망과 과제

교육감 직선제로 상징되는 교육자치가 앞으로 어떤 상황에 놓일 것인지는 전문가마다 의견이 상이하다. 얼마 전 2022년 7월을 기준으로 교육감 제도 변화를 위한 법안이 발의되었다. 관련하여 국회 토론회도 열렸다. 대표적으로 러닝메이트제 도입을, 더 과격한 의견으로는 직선제 폐지 주장도 나오고 있다. 많은 이들이 현행 교육감 제도의 한계를 인정하고, 제도 개혁을 요구하고 있는 상황이다. 앞으로 법적인 변화가 어떻게 될지는 지켜봐야 하겠으나, 다음과 같은 변화에 대해 교육감들은 꼭 주목하고 신경을 썼으면 한다.

첫째, 교육감 직선제 도입의 취지를 살려야 한다. 중앙정부와 차별화된 지역 상황에 맞는 의제 발굴에 신경 써야 한다. 중앙정부나 다른 지역과 획일화된 교육정책을 추진하려고만 한다면 굳이 교육감 직선제가 운영될 이유는 없는 것이다. 학령인구 감소나 지역 소멸, 학력 격차, 교육복지 문제, 원도심 문제와 신도시 문제 등 지역 현안이 산적해 있다. 먼저 정책의 최우선 순위를 지역 현안에 두었으면 한다. 지역 상황에 맞지 않는 중앙정부의 경제논리에 집착한 방식은 교육적이지 않을 것이다. 다만, 지역 이기주의로 빠지지 않았으면 한다. 무조건 안된다라는 집착이나, 다른 지역보다 우리 지역이 우선시 되어야 한다는 논리, 교사나 교육청 중심의 정책 판단들을 하기 전에 어떤 것이 교육적인지와 학생을 위한 것인지를 먼저 살펴보아야 한다.

둘째, 교육자치의 교육정책 결정 과정이 투명하고 장기적이어야 한다. 앞서 지적한 것처럼 특정 단체나 개인의 판단으로 주요 정책의 방향이 정해지면 안된다. 그것은 교육감의 독자적 판단도 포함해서다. 교육감이나 주변 지인, 영향력을 끼치는 단체를 견제할 만한 공식적인 기구가 필요하다. 정책에 대한 건강한 의견을 나누는 장도 필요하다. 교육감의 철학도 중요하지만, 개인의 독단적인 의사만으로 여러 중요 사안들이 좌지우지 된다면 분명 문제가 생길 것이고 향후 교육감이 바뀔 때마다 학생과 학부모들은 대혼란에 빠질 것이다. 교육감의 기본 임기는 4년이다. 재선 여부가 있을 수 있겠지만, 4년 임기에 모든 성과를 내야 한다는 강박에서 벗어나야 한다. 실제로 교육에서 성과를 측정할 합의된 기준도 없고, 단기간에 성과를 내기도 어렵다. 학교별 줄 세우기는 결국 학력과 연관되며, 그 논의는 수십 년 동안 갈등을 가져왔으나 교육적이지 않다는 결론을 잠정적으로 내렸다. 다른 방식으로 10여 년이 지난 후 공교육 제도를 벗어날 때쯤의 학생의 인생에 어떤 영향을 미쳤는지를 주목하고 눈여겨 보아야 한다.

셋째, 교육청은 데이터 중심으로 일해야 한다. 데이터가 없이 지침이나 공문을 쏟아내는 방식을 지양해야 한다. 정책을 추진·수정·종료할 때 데이터를 근거로 해야 설득력을 가진다. 그렇지 않는다면 후임자가 와서 모래성을 무너뜨리는 것은 시간문제이다. 내가 가진 생각이 전부는 아니며, 내가 가진 생각이 사실이 아닐 수 있다. 모든 정책이 그렇지만 교육정책도 선의에 의해 추진된다. 물론 일시적으로 긍정적일 수는 있으나, 부정적으로 마무리가 되는 경우가 많다. 데이터 중심으로 일하고, 연구를 기반으로 한 정책이 실현되는 것이 교육적이고, 장기적으로 안정적인 정책을 추진할 수 있을 것이다. 이러한 방식이 자리 잡는다면, 전임 교육감의 정책 지우기에 집착하는 방식에서 벗어날 수 있고, 학부모나 유권자를 설득하는 데도 유리하다.

나가며 (미래지향적 교육자치로의 전환)

수많은 교육 주체들의 갈등을 줄이며 미래지향적인 방향으로 전환하려는 노력이 필요한 때이다. 교육계가 답이 없고 정책 추진이 어렵다고 판단하는 이유는 교육에 대한 모든 사람들의 생각이 다르고, 그것이 종국에는 갈등으로 표출되기 때문이다. 그리고 직종별로 이 갈등을 노골적으로 표출하다 보니 학생이 중심에 없고, 교육계의 이기심과 욕망만 주를 이룬다는 평가도 있다. 이 평가로 인해 교육계는 철저하게 고립되어 간다. 교육과 관련한 다양한 아이디어와 정책이 쏟아지지만 직종별 갈등 등으로 인해 아무것도 할 수 없는 학교 현장이 된 지 오래다. 학생 수는 줄어들어도 이러한 갈등은 오히려 더욱 늘어만 간다. 예를 들어 돌봄과 방과후 교실이 필요하다는 사회적 요구가 있으나 그것을 왜 학교에서 해야 하냐며 반대를 한다. 교사 또는 교육계도 나름의 항변 이유는 있는 것은 분명하나, 학교가 왜 존재해야 하는지 근본적인 이유를 생각한다면 이러한 갈등은 외부인인 유권자가 볼 때 황당한 이야기이다.

어떻게 교육을 풀어갈지에 대한 본질을 생각해야 하는 시기이고, 내부갈등을 풀어갈 수 있는 공론화된 자리가 마련되어야 한다. 때로는 출혈이 있더라도 책임자들의 판단과 결단력이 필요하기도 하다. 방법이 없는 것이 아니라 방법을 찾지 않으려는 것과, 내 일이 아니라는 안이함, 또는 내게 또 하나의 업무가 떨어지지 않을까 하는 두려움이 그 원인이지 않을까 싶다. 물론 교육계의 깊은 피로도에 대해서도 모르지 않지만, 이대로 가다가는 전부가 침몰하는 상황이 올 수가 있다. 교육자치의 권한이 부여된 것을 십분 활용할 필요가 있다. 앞으로 학생 수가 줄어들면서 교육청이나 학교 내 과원 인력이 발생할 것이다. 어떻게 역할 변화를 할 것인지에 대한 논의와 획기적인 제도 변화도 필요하다.

위기가 곧 기회이다. 교육계는 그동안 너무 침체되어 있었고, 어떤 의제만 나와도 방어적인 수세만 하였다. 갈등은 서로의 다른 생각이 표출되는 것이다. 서로에 대한 신뢰를 바탕으로 다른 생각들 속에서 다양한 해결 방법을 찾아야 한다. 교육자치가 미래지향적인 목표를 설정하고, 함께 노력해서 학교를 바꾼다면 이것을 경험하고 배운 학생들이 자라나 사회적인 갈등들을 점진적으로 줄여나가는 것까지 기대할 수 있을 것이다. 학령인구 감소는 불가피한 변화이다. 교육계가 교육과 사회에 어떤 영향을 미칠지 고려해서 교육자치의 역할 변화까지 모색해야 할 때이다. 이제 필요한 것은 교육계의 판단과 결단이다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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1. 물론 가시적으로 평가할 수 있냐는 반론과, 굳이 그것을 평가해야 하냐는 반론도 있다.