교육을바꾸는사람들

필자는 지난 2022.02.28.에 국민의 청원권(헌법 제26조 제1항, 제2항)에 따라 교육부에 ‘전라북도 초등학교 교육과정 총론’에 대한 심의 및 무효 촉구 청원을 냈었다. 전라북도 교육청은 2021년 8월에 전라북도 초등학교 교육과정 총론을 행정규칙으로 제정하였고, 2021.09.01.∼2022.02.28.까지 경과조치를 둔 후에, 2022.03.01.부터 전라북도 관내 모든 국공립 초등학교에서 교육과정 편성·운영에 적용하도록 2021.08.31.에 부칙으로 고시했지만, 초·중등교육법 등 관련 법령을 위배하였다고 보기 때문이다.

필자는 이번 청원이 단지 전라북도 교육에 한정된다고 보지 않으며, 청원에 대한 교육부의 미온적인 답변이나 태도 또한 한국 교육에 전혀 도움이 되지 않는다고 본다. 그러나 청원이 잘못될 수도 있다고 보므로 공론을 모으는 취지로 이 사안을 칼럼으로 쓰고자 한다. 즉 교육부에 제기한 청원이 전라북도만이 아니라 교육부 및 전국 17개 시도의 모든 교육청과 학교 및 학생, 지역 주민의 이해와 밀접하며, 이번 기회에 최근 수년 동안 몇몇 교육청의 학력부서 관료들, 교사 일부, 대학 교수 등 연구자가 사용해온 ‘교사 교육과정’이라는 용어에 대해 공개적인 논의가 필요하다고 본다. 이 점에서 ‘전라북도 교육과정 총론 제정 및 고시는 충분한 쟁점이 될 수밖에 없으므로 전라북도 초등학교 교육과정 총론의 주요 내용을 설명하고 의견을 밝히는 일은 공론의 장을 넓힌다고 본다.

1. 전라북도 교육과정 총론의 주요 내용

가. 전라북도 교육청은 초등학교 교육과정 총론을 초중등교육법 제20조 제2항, 지방교육자치에 관한 법률 제20조 제6호, 국가교육과정 총론(교육부 고시 제2015-74, 제2018-162호, 제2020-248호)에 의거하여 전라북도 초등교육의 방향, 전라북도 교육과정의 특징, 학교교육과정 편성·운영에 대한 지침을 정하였다. (고시문)

나. 전라북도 초등학교 교육과정은 국가교육과정에 대한 교사의 교육과정 전문성과 자율성을 보장하여 교사교육과정을 토대로 학교 교과목들이 구체적인 실체로 구현되도록 교사교육과정 연수와 학교 교과목 개설에 필요한 사항 등을 체계적으로 지원한다. (전라북도 초등교육과정 총론 7쪽)

다. 교사교육과정은 “교원이 교육과정 문해력을 바탕으로 학생의 삶을 중심에 두고 국가, 지역, 학교 교육과정의 기반 위에 학교 공동체의 철학을 담아 계획하고 실천하면서 함께 만들어가는 교육과정”이다. 교사교육과정은 교과서 재구성, 성취기준 활용, 성취기준 재구조화, 성취기준 개발 등의 양상으로 나타나며 학급, 학년, 학교 단위로 실천할 수 있다. 개발된 교사교육과정을 토대로 범위와 계열성으로 갖추어 학교운영위원회의 심의를 거친 후 학교 교과목으로 편재할 수 있다. (전라북도 초등교육과정 총론 9쪽)

[표 1] 교사교육과정의 이해

* 출처: 전라북도 초등교육과정 총론 부록 1쪽

라. 교사 교육과정의 편성, 운용은 다음의 법령에 근거한다.

마. 전라북도 교육과정 위원회는 우리 지역의 특수성 및 교육의 실태, 학생 교원의 학부모 지역사회의 요구와 필요 등을 반영한 전라북도 초등학교 교육과정의 개발 제공에 관한 사항, 전라북도 초등학교 교육과정이 학교에서 편성 운영될 수 있도록 교재의 개발, 교원 연수 교육과정 컨설팅, 정책연구 운영 및 연구회 활동 지원 등에 대한 사항을 지원한다. (전라북도 초등교육과정 총론 부록 21쪽)

바. 교과서 재구성은 국가에서 예시활동으로 제공한 교과서를 재구성하는 것이다.(전라북도 초등교육과정 총론 부록 주요 용어 및 개념정리

2. 전라북도 초등교육과정 총론을 옹호하는 입장

전라북도 초등교육과정 총론에서 보듯이 전라북도 초등교육과정 총론은 ’교사교육과정을 형체적(形體的), 공식적 교육과정으로 받아들이고 그 효력을 인정하는 데 초점을 두고 있다. 그러므로 쟁점은 “교사교육과정이라는 용어를 공식적 용어로 받아들일 수 있으며 그 효력을 인정하느냐?”이다.

먼저 교사교육과정이라는 용어를 공식적 개념으로 받아들이고 효력을 인정하자는 측의 주장을 보면 다음과 같다. 전북의 한 교사는 교육신문인 교육플러스에 보낸 의견서에서 “교사교육과정이라는 용어는 교육부나 교육청이 먼저 쓴 게 아니며 지난 10여 년 동안 혁신 교사들의 실천이 책으로 먼저 나오고 일부 시도교육청에서 그 용어와 개념을 정책으로 받아들여 법적으로 인정하는 양상이므로 교육정책을 상향식으로 제안하고 교육이 발전하는 진정한 개선이다.”라고 옹호한다(교육플러스 2022.03.29.). 교육과정디자인연구소 부소장인 정미라는 “교사들은 교육과정의 실행자로서 뿐만 아니라 개발자로서 역할을 수행할 수 있으므로 교육과정에 대한 전문성을 기반으로 지역과 학생의 요구를 반영하고, 미래교육의 방향을 고려하여 학교 현장에 필요한 과목의 교육과정을 개발하여 왔다. 이렇게 운영되는 교육과정이 교사 교육과정으로 모든 학생의 배움을 체계적으로 존중하는 교육으로 거듭하게 해주며 학교 교육의 한계를 인식하고 넘어설 수 있는 메타 인지적 시각을 제공해준다.”라고 주장한다(교육플러스 2022.04.25.). 전주 양현초에 재직 중인 정민수 교사는 교사교육과정은 “교과서 재구성, 성취기준 활용, 성취기준 재구조화를 넘어 성취기준 개발 수준에 이르는 과정으로 교육과정 문해력을 바탕으로 학생의 삶에 중심을 두는 교육과정이며 현장교사들의 적극적인 상상력과 창의성이 자율성 발휘와 함께 바람직한 방향으로 구현되는 교육과정이다.”라고 교육과정 개발자로서의 교사 역할을 강조한다(교육플러스, 2021.12.10.). 경기도 교육청(2021)은 “교사가 학생의 삶을 중심으로 국가, 지역, 학교 수준의 교육과정을 공동체성에 기반하여 적극적으로 해석하고 학생의 성장발달을 촉진하도록 편성·운영하는 교육과정이다.”라고 본다. 박수원 외 7인(2020)은 “국가 수준에서 제시하는 표준화된 교육과정을 기반으로 하되 교사가 교육과정 전문성을 발휘하여 새롭게 수정·개발한 교육과정으로 학생들과의 직접적인 만남에서 실제적으로 실행되는 교육과정이다.”라고 본다.

이러한 주장들에서 보듯이 교사교육과정은 교사가 주도하는 교육과정이며 교사는 교육과정에서 능동적 개발자가 되어야 한다는 의미를 함축하고 있다. 다시 말하면 교사는 국가교육과정을 획일적으로 따르는 수동적 지위에서 벗어나 실제로 학생들의 요구를 충족해주고 그들의 삶을 개선해줄 수 있도록 국가교육과정을 재구성하거나 새롭게 교육과정을 개발하여 교육해야 하며 그러한 과정이 바로 교사교육과정이다. 그러므로 교사는 마땅히 국가교육과정에서 정한 성취기준을 재구성하여 교육과정을 운영해야 하며 나아가 새로운 성취기준도 개발해야 한다고 본다.

3. 전라북도 초등교육과정 총론에 대한 비판적 고찰

교육자는 물론이고 교육자가 아니더라도 상식적인 사고를 하는 국민이라면 교육이 학생들의 삶을 개선해 주어야 하고 교육과정 또한 이에 부응하여 편성되고 운영되어야 한다고 볼 것이다. 그러나 교사가 학교에서 가르치고 학생들이 배워야 할 교육 내용이 무엇이며, 교육 내용을 어떻게 학습하도록 할 것인가에 대하여는 다양한 관점이 있다. 다시 말하면 학생들이 무수한 지식 중에 어떤 지식과 태도를 학습해야 하며, 학습해야 할 지식과 태도가 정해지면 어떤 방식으로 교수 학습하도록 할 것인가에 대해서는 세부적 측면에서 의견이 분분하다. 그러므로 교사교육과정이 지향하는 바가 ‘학생 중심의 교육’이라는 전제만으로 교사교육과정이라는 용어를 공식적으로 쓸 수 있고 행정적 효력 또한 지닌다고 결론을 내리는 일은 성급한 일반화이다. 즉 교사가 교육과정에서 능동적 개발자를 새삼 강조하고, 교사교육과정이라는 용어를 새롭게 만들면서까지 쓰는 것이 정당하려면 국가 수준 교육과정과 교과서로 제시한 교육 내용이 무용하고 비도덕적이어야 하며, 성취기준으로 정한 교수학습지표가 우리 학생들이 헌법 제10조에 명시한 인간으로 존엄성을 지니며 행복한 삶을 살기 위해 갖춰야 할 학력 지표로서 부당하다는 것을 논리적이고 실증적으로 규명해야만 한다. 그런 입증(立證)을 하지 않았음에도 교사의 개발자적 지위를 지나치게 강조하고, 성취기준의 재구성이나 신규 성취기준 개발을 지지하기 위해 교사교육과정을 행정규칙의 핵심 용어로 쓰면서 행정규칙을 제정하여 고시하였다면 헌법상 기본권인 교육권을 학생들에게 보장한 처사라고 할 수 없다. 교육과정 전문가들도 이런 측면에서 전라북도 초등학교 교육과정 총론에서 교사교육과정이라는 용어를 쓰고 고시하는 것에 대해 대체로 부정적이었다. 2022 개정 교육과정 총론 연구 책임자인 황규호 이화여대 교수는 “교사교육과정이라는 것은 존재하지 않으며 결국 교사의 자의성을 표현하는 용어이다.”며 전라북도 교육청 초등교육과정 총론에 대해 “교사 마음대로 하지 못하게 학운위를 거치라고는 되어 있지만 행정규칙으로 정했다는 것이 놀랍다.”라고 하였으며, “교사마다 이미 교육과정 재구성을 시도하고 있고 같은 단원도 다르게 가르치고 있으므로 만약 남들과 다른 방식으로 역사를 해석해 가르치거나 내 신념과 다르다고 다루지 않거나 재구성해서 가르친다면 큰 논란이 될 것이다.”라고 우려한다. 홍후조 고려대학교 교육학과 교수도 “교사교육과정이라는 말은 교육과정 총론에 없으며 위계에도 맞지 않는다.”, “국민을 키우는 교육이지 담임이 학생을 키우는 게 아니다.”, 특히 “초등교육과정은 공통보편교육을 하는 단계로 교사의 전문성은 국가교육과정에서 제시하는 수준에 따라 학생별로 맞춰 가르치는 데 있다.”며 우려한다. 이런 점에서 전라북도 교육과정 총론은 절차적, 내용적으로 여러 문제점을 갖고 있다.

4. 전라북도 교육과정 총론의 세부적 문제점

전라북도 초등학교 교육과정 총론의 주요 내용에 대해 절차적, 내용적 문제점을 보면 다음과 같다.

(1) ‘가∼나’에 대하여

교육감은 지방교육자치에 관한 법률 제20조 제4호에 의거하여 교육규칙을 제정하고, 제6호에 의거하여 교육과정의 운영에 관한 사항을 관장할 수 있다. 그러나 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정해야 한다(지방교육자치에 관한 법률 제25조 ①). 그런데 초중등교육법 제23조 제2항에 의하면 교육부 장관은 교육과정의 기준과 내용에 대한 기본적 사항을 정하고, 교육감은 교육부 장관이 정한 교육과정의 범위 안에서 지역 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다. 따라서 전라북도 교육감이 지방교육자치에 관한 법률 제25조 ①에 따라 교육 규칙을 제정할 수 있고, 초·중등 교육과정의 운영에 관한 사항을 관장할 수 있더라도 교육부 장관이 기본적 사항으로 정하지 않은 ‘교사 교육과정’ 이라는 용어를 신규로 개발하여 이를 토대로 지역 수준 교육과정인 ‘전라북도 초등학교 교육과정 총론’을 제정할 수는 없다. 즉 교육과정에 대한 명칭이 교육과정의 기준과 내용에 대한 기본적 사항임은 객관적인 사실로서 명백하기 때문이다. 나아가 행정능률의 향상, 행정사무의 간소화와 행정기관의 권한 및 책임의 일치를 위하여 교육부장관은 일부 권한을 교육감에게 위임할 수 있지만(행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제22조 ①), 동 조항 22조 각 호에 명시되지 않은 교육부 장관의 권한은 위임될 수 없으며 오직 교육부 장관의 권한이다. 그런데 초·중등학교 교육과정의 기준과 내용에 대한 기본적인 사항은 교육감에게 위임된 사항이 아니므로 교육감이 교육과정을 개발해 쓰는 일은 위법하다.

(2) ‘다∼[표1]’ 대하여

2015 교육과정 총론 해설서에 따르면 교육과정의 개발·운영을 결정하고 통제하는 주체가 누구이며 그 결정 과정이 중앙집권적인가 분권적인가 하는 문제는 교육과정 실제에 중요한 영향을 미친다. 그리고 국가의 교육과정 통제 방식은 주도하는 주체에 따라 중앙 정부가 주도하는 방식, 지역(시·도 교육청)이 주도하는 방식, 학교와 교사가 주도하는 방식 등으로 구분된다. 우리나라의 경우 제6차 교육과정 이후 2009 개정 교육과정, 2015 개정 교육과정에 이르기까지 초·중등 교육의 다양화·지역화·자율화를 위해 교육결정 방식의 분권화를 시도하고 있는 것이 사실이다(2015 교육과정 총론 해설서 5쪽). 그러나 교육과정에서 교육과정의 분권화, 자율화, 지역화가 명시되어 있으며, 전라북도 초등학교 교육과정 총론 또한 특징이 학교와 교사의 전문성, 자율성을 실현하는 것을 지향하고(전라북도 초등학교 교육과정 총론 5쪽), 전라북도 초등 교육과정 총론이 학교와 교사가 교육과정의 주체로서 진정한 의미의 교육과정 자율화를 실현하고 교육과정을 더욱 풍부하게 할 목적으로 제정되었다고 고시되었다(전라북도 초등학교 교육과정 총론, 5쪽). 그렇다 하더라도 교육과정은 국가 수준 교육과정, 지역 수준 교육과정, 학교 수준 교육과정 순서로 위계적으로 서열화되어 있는 것은 분명하고 부동(不動)의 사실이므로 교사교육과정을 공식적인 교육과정으로 인정하고 행정 규칙으로 제정하고 고시하는 것은 부당하다. 그 이유는 다음과 같다고 본다. ① 국가는 중앙정부가 주도하는 국가 수준 교육과정만을 두지 않고, 지역 수준 교육과정, 학교 수준 교육과정을 용인하고 있으며, ② 지역 수준 교육과정과 학교 수준 교육 과정을 통해 지역과 학교의 특수성은 지역과 학교의 실정, 학생의 실태, 학부모 및 지역 사회의 요구 및 해당 지역의 학교의 교육 여건 등에 알맞게 교육과정을 조정하도록 허용하고 있고(2015,개정 교육과정 총론 해설서 6쪽), ③ 지역 수준의 편성 운영 지침이 국가 기준과 학교 교육 과정을 자연스럽게 이어주는 교량적 역할을 하고, 장학자료 교수·학습 자료 및 지역 교재 개발의 기본 지침이 될 수 있다고 되어 있으므로(2015 개정 교육과정 총론 해설서 6쪽), 교육부 장관의 권한을 침해하여 별도의 교육과정 수준인 교사교육과정이라는 용어를 공식적 용어로 개발하여 쓰며 초등교육과정을 행정규칙으로 고시하면서까지 전라북도 초등학교 교육과정 총론을 제정해야 할지는 의문이다. 그러므로 ④ 다에서 교사교육과정을 “교원이 교육과정 문해력을 바탕으로 학생의 삶을 중심에 두고 국가, 지역, 학교 교육과정의 기반 위에 학교 공동체의 철학을 담아 계획하며 실천하면서 함께 만드는 교육과정”으로 임의적으로 정의하면서 새로운 수준의 교육과정을 개발한 것은 2015 개정 교육과정 총론에서 교육과정으로 정한 국가 수준 교육 과정, 지역 수준 교육 과정, 학교 수준 교육과정과 개념 및 위상에 혼란을 줄 뿐이며, ⑤ 전북 교육청을 제외한 다른 16개 시·도 교육청은 교사 교육과정이라는 용어를 쓰지 않을 경우에 지역 간에 교육과정 수준의 차이에 따라 국가적 수준에서 교육 및 교육과정에 혼란을 줄 수 있고, ⑥ 설령 교사교육과정을 개발하여 편성·운용한다고 하더라도 교사교육과정의 실제적 개념이 지역마다 동일하지 않을 수 있으므로 우리나라가 국가 수준의 교육과정을 편성하고 운영하며, 초등학교를 의무교육으로 운영하는 국가이고, 헌법 제31조에서 모든 국민들은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 평등하게 보장하므로 교육과정을 편성하고 운영할 때 지역 및 학교 간의 차이로 인해 국민의 평등권을 침해하는 등 공공의 이익을 해칠 우려가 상당하므로 교사교육과정이라는 용어를 개발하여 지역 수준의 교육과정을 만드는 것은 적절하다고 할 수 없다.

더 나아가 ⑦ [표 1]을 보면 교사교육과정을 근간으로 하여 국가 교육과정, 지역 교육과정, 학교 교육과정을 배치하고 있으므로 이런 배치는 2015 개정 교육과정 총론 해설 [Ⅰ-Ⅰ] 도표(2015 개정 교육과정 총론 해설 6쪽)에서 국가 수준의 교육과정 기준을 위계적으로 최상단에 표시한 것과 비교하면 확연하게 다르다. 즉 교사교육과정의 수준과 위상은 모호하여 국가, 지역, 학교 교육과정 간의 관계를 혼란스럽게 할 뿐이다.

(3) ‘라’에 대하여

전북 교육청은 교사 교육과정을 개발하고 교사 교육과정에 따라 교육과정을 편성·운영할 때 교육부가 고시한 초·중등학교 교육과정 총론(교육부 고시 제2015-74호, 31쪽), 2015 개정 교육과정 총론 해설(교육부 고시 제 2018-162호)을 근거로서 제시하지만 이는 부당하다. 전북교육청이 근거로 든 두 지침은 교원이 학교 교육과정을 편성하고 운영할 때 지켜야 할 기본사항(2015 초등 교육과정 총론 27쪽)이다. 다시 말하면 교육부 고시 제2015-74호와 교육부 고시 제2018-162호는 교원이 교과와 창의적 체험활동을 학생에게 교수·학습할 경우에 교과서 단원 등에 구애받지 않고 성취 기준 중심의 교수 학습을 위해 단편적 지식의 암기를 지양하고, 핵심개념과 일반화된 지식의 심층적 이해에 중점을 두며, 각 교과의 핵심 개념과 일반화된 지식 및 기능이 학생의 발달단계에 따라 그 폭과 깊이를 심화시킬 수 있도록 수업을 체계적으로 설계하고, 학생의 융합적 사고를 기를 수 있도록 교과 내, 교과 간 내용의 연계성을 고려하라는 학습의 중점과 학생의 발달단계에 따른 체계적인 수업 설계, 효과적인 교수 학습 설계에 대한 지침인 교육과정 구성에서의 중점사항을 의미한다(2015 초등 교육과정 총론 28쪽). 그러므로 전북 교육청이 초등학교 교육과정 총론의 토대로서 교사 교육과정이라는 별도의 새로운 교육과정 수준을 개발해야 하는 밀접하고 충분한 근거가 될 수 없으며, 전혀 무관한 내용을 나열하였을 뿐이다.

(4) ‘마’에 대하여

2015 개정 교육과정 총론에 따르면 시·도 교육청 수준의 교육과정 편성·운용 지침을 작성하기 위한 관련 기구가 구성되면 먼저 국가 수준 교육과정 기준에 대한 세밀한 분석, 검토가 필요하며 이와 함께 시·도 교육청별로 지역의 특수성에 대한 다각적인 조사 연구가 이루어져야 한다. 또한 지역의 자연, 산업, 역사, 문화, 의식 등은 물론 학부모의 요구, 지역 사회의 필요와 단위 학교별 학생의 학력 실태, 교원의 지도 실태, 시설, 환경 및 재정 등에 대한 기초 조사를 실시하고, 이를 분석하여 교육에 반영해야 할 시사점을 추출하고 이러한 국가 수준의 교육과정 분석 결과와 기초 조사를 통해 나타난 해당 지역의 교육 현황을 파악하여 지역의 교육중점사항을 설정해야 한다(2015 교육과정 총론 해설, 시·도 교육청 교육과정 편성·운영 지침 개발, 116쪽). 그러므로 전라북도 교육청은 전라북도 교육과정 위원회를 구성했다고 하더라도 마땅히 국가 수준 교육과정 기준에 대한 세밀한 분석 및 검토를 해야 한다. 그리고 세밀한 검토를 하였다면 교육부 장관의 권한을 침해하는 ‘교사 교육과정’이라는 용어를 법령을 위반하면서까지 개발하지 않았으리라 보며, 이를 근간으로 하여 전라북도 초등학교 교육과정 총론을 행정 규칙으로 제정하여 고시하지도 않았으리라 본다. 다시 말하면 교사교육과정을 근간으로 하여 전라북도 초등교육과정 총론을 제정한 것을 볼 때 전북 교육청은 국가 수준의 교육과정에 대한 세밀한 검토를 하지 않고 임의적으로 교사교육과정을 중심으로 하는 초등교육과정 총론을 제정하여 고시하였다고 밖에 볼 수 없다.

(5) ‘바’에 대하여

전라북도 교육청은 공문서인 초등교육과정 총론에서 교과서 재구성을 “국가에서 예시활동으로 제공한 교과서를 재구성하는 것”으로 설명한다. 그러나 교과서는 “학교에서 교과 과정에 따라 주된 교재로 사용하기 위하여 편찬한 책”(표준국어대사전)으로 국가에서 예시활동으로 제공한 단순한 교재라고 볼 수 없으므로 객관적 사실을 잘못 이해한 것이다. 국가가 교과서를 교육과정에서 단순하고 특수한 사실을 보여주는 교재의 예로 보았다면 “교과서 사용에서 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서를 사용하여야 한다.”(초 ·중등교육법 제29조 ①), “교과용 도서의 범위·저작·검정·인정·발행·공급·선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”(초·중등교육법 제29조 ②), “국·공립학교에 두는 학교운영위원회는 교과용 도서와 교육자료 선정을 심의한다.”(초·중등교육법 제32조 제4호), “초중등 교육법 제29조 제2항의 규정에 의한 교과용 도서의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 따로 대통령령으로 정한다.”(초·중등교육법시행령 제55조), “교과용 도서에 관한 규정(대통령령 제8660호 1977.08.22., 대통령령 제25959호 2015.01.06.)” 등을 둘 필요가 없으며, 국가나 시·도 교육청에서 관리되는 특별한 교재로 보지도 않아야 한다. 더 나아가 2015 교육과정 총론 해설서를 보더라도 교과서의 내용이 예시활동으로 제공되지도 않았다. 2015 교육과정에서 교육과정 구성의 중점을 보면 교육 이념과 인간상을 바탕으로 미래 사회가 요구하는 핵심역량을 함양하여 바른 인성을 갖춘 창의·융합형 인재를 양성하기 위해 교육과정 구성에서 중점사항을 다음처럼 규정한다.

즉 2015 개정 교육과정에서는 교과 내 영역별로 소수의 핵심 개념을 선정하고, 이를 중심으로 학습 내용을 재구조화함으로써 학습량 적정화를 이루고, 깊이 있는 학습이 이루어지도록 하였다. 그리고 교육 내용 적정화는 그동안 여러 차례의 교육과정 개정에서 지속적으로 강조되어 왔으나, 주로 내용의 양과 수준을 조정하는 차원에 국한된 경향이 있었으므로 교육 내용을 단순히 기계적으로 감축하는 방식이 아닌 교과의 근본적인 아이디어, 즉 핵심 개념을 중심으로 교육 내용을 구조화하여 학습량을 적정화하고 학습 경험의 질을 높이고자 하였다. 이와 같은 교육 내용 구조화는 각 교과의 구조를 중심으로 다양한 내용들의 관련성을 파악하여 큰 그림에 대한 이해를 획득할 수 있게 한다는 점에서 이점을 지니며 교과 내 지식과 기능, 교과 내 영역 간, 교과 간 학습 내용의 연계성을 드러내어 창의·융합형 인재를 기르기 위한 융합적 사고 계발을 가능하게 한다. 다양한 분야의 여러 지식 간 관련성을 파악함으로써 문제를 해결하는 능력을 기르기 위해서는 먼저 각 교과의 중요한 개념과 원리, 교과의 사고 및 탐구 기능을 학습해야 하고, 그 다음 교과 내, 교과 간 연결을 통해 문제를 해결하는 융합이라는 실천적 행위를 배워야 한다(2015 개정교육과정 총론, 초등학교용 44쪽).

또한 2015 개정 교육과정의 총론에서는 핵심역량을 제시하고 각 교과에서는 교과 역량을 다음처럼 규명하였다.

「교과 역량은 교과가 기반한 학문의 지식 및 기능을 습득하고 활용함으로써 길러질 수 있다. 교사는 학생들이 교과의 핵심 개념 및 일반화된 지식을 심층적으로 이해하고 이를 중심으로 세부 학습 내용들을 서로 관련지어 이해할 수 있도록 가르쳐야 한다. 핵심 개념 및 일반화된 지식에 대한 학습자들의 심층적 이해는 단순한 지식의 전달이 아닌 교과 고유의 사고 및 탐구기능을 통해 가르칠 때 가능한 것이다. 교과 고유의 사고 및 탐구기능은 핵심 개념과 일반화된 지식을 심층적으로 이해하는 것을 가능하게 할 뿐만 아니라 학습한 내용을 다양한 상황에 적용하는 것을 가능하게 한다. 따라서 교사는 학생들이 핵심 개념과 일반화된 지식을 교과 고유의 사고 및 탐구기능을 통해 심층적으로 이해하고 이를 다시 다양한 상황에 적용할 수 있도록 교과와 학습자의 특성을 고려한 교수․학습이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 그리고 이를 통해 궁극적으로는 교과 역량의 함양이 가능하도록 해야 한다.」 (2015 개정교육과정 총론, 초등학교용 45쪽)

이로 보면 교과서에는 소수의 핵심 개념, 일반화된 지식(개념적 지식), 세부 학습 내용(사실적 지식, 절차적 지식)이 들어 있으며, 예시 활동 위주로 된 교재라고 할 수 없다. 즉 교과서의 세부 학습 내용이 기존 교육과정의 교과서에 비해 줄었다고 하더라도 교과서는 학생들이 수업에서 교과의 분석, 종합, 전이 등을 통해 교과 고유의 사고 및 탐구 기능을 깊이 있게 배울 수 있도록 편성되었고 제작되었다. 나아가 교과서는 법령에 따라 제작, 승인, 배포에서 규제되며, 학교에서 교수학습의 기본 교재 또한 교과서이며, 대입 수능 등 국가별 고사 또한 교과서를 기준으로 출제된다.

그런데도 [표 4]에서 교과서를 단순한 예시 자료로 폄하하고, 교과서 재구성은 불변의 진리처럼 응당 해야 한다고 보는 것은 교과서의 지위와 역할을 왜곡했다고 밖에 볼 수 없고, 전라북도 초등교육과정 총론에서 교사 교육과정의 개발이 꼭 필요한 조치인 것처럼 왜곡하려는 방증(傍證)으로 밖에 볼 수 없다.

특히 전북교육청이 교사교육과정을 중심으로 하는 전라북도 초등교육과정 총론을 행정규칙으로 제정하여 공시하지 않고 고시한 것은 초등교육과정 총론 제정이 위법일 개연성을 분명하게 보여준다. 행정규칙은 행정기관 공무원들이 행정사무를 처리할 때 사무처리 기준으로 지켜야 할 규칙이다. 그러나 행정부 내부의 직무 규칙에 불과하므로 통상 국민에게는 법적 효력을 미치지 않는다. 행정규칙은 실무상 지시(指示), 예규(例規), 일일 명령 등이 있다. 지시는 상급기관이 하급기관의 문의에 대해 개별적, 구체적으로 발하는 명령이고, 예규는 반복적 행정사무의 기준을 제시하는 법규 문서 이외의 문서이다. 일일명령은 당직, 출장, 시간외 근무 등 일일업무에 대한 관한 명령을 의미한다. 통상 행정규칙에 대해 상급기관이나 하급기관 간, 행정기관과 국민 간에 벌어지는 논란은 지시와 예규에 해당되며, 특히 고시된 예규가 일반적이다.

고시된 예규가 쟁점이 되는 까닭은 고시의 특성에 기인한다. 많은 사람은 행정기관이 발하는 고시(告示)와 공시(公示)를 같다고 생각하지만, 고시와 공시는 전혀 다르다. 고시(告示)는 행정기관이 결정한 사항, 또는 일정한 사항을 공식적으로 불특정 다수의 국민에게 알리는 일이다. 고시는 법령과 달라서 법규의 성질을 지니지 않으며 훈령 또는 행정처분과도 달라서 소속 공무원이나 주민을 구속하지 않는다. 그러나 법령으로 직접 정할 사항을 고시나 행정관청에 위임하였을 때 행정관청이 고시로서 정하는 경우에는 법령의 수권에 의하여 구체적인 세부사항을 고시로 정하는 것이므로 그 수권의 범위 내에서 행정청과 주민을 구속하는 법적 효력을 지닌다.

좀 쉽게 설명하면 통상 고시된 내용은 법령이 아니므로 소속 공무원이나 지역 주민은 고시된 내용을 반드시 따라야 하는 것은 아니다. 그러나 법령으로 정해야 할 사항을 행정관청의 고시로 갈음하도록 위임되어 있다면 행정관청은 그 내용을 정해서 고시할 수 있고, 행정관청의 공무원이나 지역 주민은 고시된 내용을 반드시 따라야 한다. 그러므로 고시는 공시의 일종이지만 공시와 다른 측면이 있다. 즉 고시와 공시는 일정한 사항을 국민에게 널리 알린다는 의미에서 동일하다. 그러나 고시는 일단 정한 후 개정 또는 폐지되지 않는 한 효력이 계속되는 사항을 알리는 행위이며, 법령에 의해 위임받은 세부 사항을 고시한다면 법령과 같은 강제적 구속력을 지닌다. 반면에 공시는 일시에 또는 단기간에 일정한 사항을 알리는 경우이며 강제적 구속력 또한 전혀 없다. 그러므로 행정기관이 새롭게 제정한 행정규칙이나 기존의 사무처리 기준을 공시가 아닌 고시로서 관보, 공보, 게시판, 해당 관청 인터넷 홈페이지 등을 통해 국민에게 알린다는 것은 그 행정규칙이 오랫동안 지속되어야 할 정도로 중요한 사항이며, 경우에 따라 강제적 구속력이 있으며, 행정기관의 공무원은 물론이고 국민이나 지역 주민이 따르지 않을 경우에 처벌받을 수 있음을 보여준다. 그렇다면 전북교육청이 초등교육과정 총론을 고시한 까닭은 분명하다. 행정규칙에서 공식적인 용어로 교사교육과정이라는 용어를 쓸 수 있는가도 문제이지만, 더 큰 문제는 초등교육과정 총론 제정에서 나타난 절차적 위법성에 관계없이 전라북도 초등학교와 교사에게 적용되는 강제적 지침으로 삼겠다는 확고한 의지를 보여준 것이다. 요컨대 전라북도 초등교육과정 총론을 보면 분명 위법성 논란을 피할 수 없는데 전북교육청이 강제성을 띠는 고시까지 한 처사는 보통 사람의 상식으로서는 납득할 수 없다.

5. 교사교육과정은 차이를 도드라지게 할 수 있지만 무용한 용어

전북교육청의 지역 수준 교육과정인 전라북도 초등교육과정 총론에 대한 깊은 검토가 필요하다고 본다. 그런데도 필자의 청원에 대한 교육부의 답변은 애매모호했고, 궁색하여 변명에 가까웠고, 깊은 검토도 하지 않으려고 했으며, 전북교육청은 필자의 청원을 무마하는 데 급급했다. 교사교육과정이라는 용어를 언제든 어디에서든 쓸 수 없다는 말이 아니다. 사적인 연구모임이나 비공식적 모임이거나 학술적인 용어로 쓸 수 있다고 본다. 그러나 교육청은 공식적인 국가 행정기관이며, 교육감이 행정규칙을 제정할 권한이 있다고 하더라도 위법의 논란이 있는데도 행정규칙을 제정하고 고시하며 지역 전체의 학교와 교사에게 적용하는 일은 옳지 않다.

이러한 처사는 이념적으로 좌파와 우파의 문제도 아니고 보수와 진보의 문제도 아니다. 더 나아가 누구든, 어떤 집단이든 권력을 쥐었다는 구실로 논란의 소지가 큰 사안을 공론을 수렴하는 절차를 따르지 않고서 법령과 규칙으로 제정하는 일은 좋은 일이 아니다. 국가도 마찬가지이다. 대통령이라는 이유만으로 행정권을 남용하거나, 국회에서 다수당이라는 이유만으로 보편적 정의나 상식을 벗어난 법을 제정하게 되면 그 피해는 오롯이 국민에게 돌아간다. 더 나아가 권력자가 아무리 선한 의도를 갖고 통치를 하거나 법령을 제정한다고 하더라도 선한 의도가 선한 결과로 꼭 나타나지도 않는다. 교사교육과정이라는 새로운 교육과정 수준을 개발하든, 교과서나 성취 수준을 재구성하든, 새로운 성취기준을 만들든 그 목적은 우리 아이들에게 실제의 배움이 일어나게 하기 위해서이다. 또한 실제의 배움이란 우리 아이들이 교육과정을 통해 교과 역량과 핵심역량을 갖춤으로써 교육목표에 도달한 상태를 의미한다. 그러므로 교육당국은 교사교육과정이라는 용어의 개발과 효력을 발행하도록 하는 행정규칙의 제정 및 고시를 하려면 그 과정이나 결과가 배움에 긍정적인가를 신중하게 들여다봐야 한다. 더 나아가 교육 당국이 교사교육과정이라는 용어 이외에도 실제의 배움에 이르는데 무용하거나 비효율적인 용어인데도 자의식을 각인하듯이 새롭게 쓰고 남발하는 처사는 아무에게도 도움이 되지 않는다. 인간의 사고는 유동적이고 불안정하기에 존재하는 대상에 대해 새로운 이름을 붙여서 우리의 사고를 규정하고 제한할 필요는 있다. 그러나 차이는 인식의 수단이므로 이미 차이가 나는데도 그 차이를 도드라지게 하려고 새로운 개념을 창조하는 일은 무가치하다. 이렇게 보면 교육과정을 국가 수준 교육과정, 지역 수준 교육과정, 학교 수준 교육과정으로 구분한 것만으로 실제의 배움을 일으키는데 부족하다면 교사 수준 교육과정이라는 용어를 만들 수 있다. 그러나 학교는 교사와 학생이라는 구성원으로 짜인 구조이고, 학교 교육과정이라는 용어가 유용하고 유효하다면 교사 교육과정은 무용한 언어에 불과하다. 비유하면 A라는 집합은 a, b라는 원소로 구성되어 있는데 a는 A에 속하므로 굳이 a에 새로운 이름을 부여하는 것이 가치 있다고 볼 수 없다. 더 나아가 개혁이나 혁신은 새로운 용어를 만들고 용어를 써서 규칙을 제정하는 등 법제화를 한다고 해서 꼭 성공하는 것이 아니다. 혁신의 주체가 객관적이고 개방적인 시선으로 문제를 분석하면서 더 나은 대안을 성찰하고 모색하는 것이 오컴이 지적했던 면도날의 원리이다. 즉 우리 아이들의 학력 저하, 학습격차, 비판적·창의적 사고의 부족, 학교생활의 힘겨움이라는 교육 문제가 교사교육과정이라는 용어를 쓰지 않아서 발생한 것인지, 교사가 교과서나 교육과정을 재구성하지 않거나 새로운 성취기준을 개발하지 않은 탓에 생겼는지 등의 물음을 찬찬히 살피는 일이 교사교육과정이라는 용어를 써서 지역교육과정을 만들고 고시하는 절차보다 더 값진 일이다.

교육 당국, 교육부 장관, 교육감, 교육 관료들에게 당부드린다. 교육제도나 정책을 개발하고 교육 현장에 적용할 때 신중을 기해 주시라. 더 많은 상품을 팔아 더 많은 이윤을 내려는 자본주의 시장경제에서 기업이 늘 새로운 디자인, 새로운 이름으로 상품을 개발하고 판매하는 일은 소비자들의 관심을 끌어냄으로써 기업가의 부를 늘리는 행위이지만, 교육은 시장이 아니며 수업은 상품도 아니다. 교육과 수업은 자연적인 한 인간을 보다 이성적인 인간으로 탈바꿈하는 인간의 위대한 창작물이자 사회화의 한 과정이다. 그러므로 교육 당국이 논리적으로 타당하며 윤리적으로 정당하다고 보기에 근거가 부족한 교육정책이나 제도를 일방적으로 도입하고 교육 일반에 적용하는 일은 공공선을 이루는 일이 아니다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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