교육을바꾸는사람들

2021.7.29. 경기도 교육청은 각 지역 교육청에 ‘교원복무실태 점검자료 제출 알림’ 공문을 발송, 2018년 1월부터 2020년 6월까지 3년 6개월 간 교사의 병가·공가·조퇴·연가에 대한 복무 자료를 제출하라고 했다. 경기교사노동조합(경기교사노조)은 즉시 반발했다. 이 같은 조사는 “전수조사를 가장한 노동 탄압이자 교묘한 갑질”이라며 경기 12만 교원은 “법으로 보장된 정당한 연가, 조퇴, 병가 등의 사용이 단속과 사찰의 대상이 돼서는 안 된다”라고 비판하고 나섰다. 즉 “교원이 교육공무원법, 국가공무원복무규정, 공무원 근무사항에 관한 규칙, 교원휴가업무처리요령, 사립학교법에 의거하여 학기 중에 휴가, 특히 연가를 정당하게 사용하고 있는데도 경기도 교육청이 법령상 적법한 복무 사항을 전수 조사하겠다는 것은 직권남용이며, 특히 연가의 경우에 시간 당 횟수 사용과 병가의 경우에 진단서상 병명, 사용 일수, 의사 자격까지 작성하도록 한 것 역시 개인 정보 침해이자 인권 감수성이 수준 이하라는 것을 보여준다.”라는 입장이다.

경기도 교육청이나 경기교사노조 이외의 다른 목소리도 있다. 일부 교장 등 관리자는 현행 담임제도, 학부모와의 상담 등을 고려할 때 교육활동에서의 공백을 우려한다. 즉 “교사의 조퇴가 잦지 않거나, 소수에 그친다면 문제가 되지 않지만 한 학기 중에 절반 이상을 금요일 오후에 조퇴를 내거나, 1∼2명이 아니라 동일한 학교에서 상당수가 대부분 이렇게 한다면 학부모의 교사에 대한 근무 태만 성 민원을 회피할 수 없으며 교직 사회 전체에 피해를 주는 심각한 문제이다.”라는 입장이다.

이 논란은 비단 경기도 교육청으로 제한되어 있지 않다. 최근 몇 년 내에 경기도뿐 아니라 전국에서 발생한 일부 교사의 상습적 조기퇴근 문제가 경기도 교육청의 근태 관련 공문으로 드러났을 뿐이다. 즉 법에 보장된 연가를 시간 단위로 쓸 수 있지만, 일부 교사가 매주 금요일 오후 3시쯤에 자주 퇴근하였고 교사의 연가 사용 권리와 공무원으로서의 성실의 의무를 둘러싸고 교사와 교장 및 교사와 학부모 사이의 갈등이 누적된 상태였다.

본 소고(小考)는 이와 관련해 한국과 타국의 복무규정을 살펴보면서, 특히 휴가 중에 연가에 대한 공론을 모색하려는 취지에서 작성되었다.

한국에서 교사의 휴가는 교육공무원법 제 2조 제 1항 제 1호에 따라 이루어지며 국가공무원 복무규정 제 24조의 2(교원의 휴가에 관한 특례), 교원 휴가에 관한 예규 제 5∼9조에 명시되어 있다. 국가공무원 복무규정과 교원 휴가에 관한 예규에 따르면 휴가는 개인의 근무 능률과 휴식과 관련된 연가, 질병 및 부상과 관련된 병가, 국가기관의 업무수행 및 법령상의 의무이행과 관련된 공가, 사회통념 및 경조사 등과 관련된 특별휴가로 나눠져 있다. 또한 반일 휴가를 인정하며 휴가와 연관된 질병이나 부상 외의 사유로 인한 지각, 조퇴, 외출은 누계 8시간을 연가 1일로 계산하도록 되어 있다(국가공무원 복무규정 제 17조 ③, 교원 휴가에 관한 예규 제 5조). 특히 교사의 연가와 관련해 “학교의 장은 휴가를 승인함에 있어 소속 교원이 원하는 시기에 법정휴가일수(최대 21일)를 사용할 수 있도록 보장하되, 연가는 수업 및 교육활동 등을 고려하여 특별한 사유가 없는 한 수업 일을 제외하여 방학 중에 실시하도록 한다(교원휴가에 관한 예규 제4조 ①). 휴가로 인한 수업 결손 등이 발생하지 않도록 필요한 조치를 취해야 할 의무가 있다(교원 휴가에 관한 예규 제4조 ②).”라고 명시함으로써 교원의 연가 사용을 제약한다. 나아가 교원 휴가에 관한 예규 제 10조(「국가공무원 복무규정」과의 관계)를 보면 “교원의 휴가에 관하여는 「국가공무원 복무규정」 제 16조 제 1항, 제 4항, 제 5항과 제 16조의 2, 제 16조의 3, 제 16조의 4, 제 19조는 적용하지 아니한다.”라고 명시함으로써 교원 이외의 국가공무원과는 다르게 교사가 학기 중에 자유롭게 연가를 사용하는 것을 명시적으로 제한한다. 더 나아가 국가공무원 복무규정 제 16조 ⑤에 의해 “교사에게 연가를 승인할 수 없는 불가피한 상황이 발생하거나, 교사가 자의에 의해 연가를 쓰지 않더라도 공무원에게 지급되는 연가보상비를 지급하지 않는다.”라고 명시한다. 기타, 휴가 중에 교사는 긴급 시 연락이 가능하도록 연락체계를 유지해야 하며, 수업 및 담당사무 등을 학교장이 정한 자에게 인계하여 업무의 연속성을 유지하도록 되어 있다.

1. 각국의 연가 제도

교원의 휴가, 특히 연가를 둘러싼 교육 당국 및 교사와 학부모와의 갈등을 논의하기 전에 먼저 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본의 교원 휴가, 특히 연가 제도에 대해 개략적으로 설명하고자 한다. 교원은 공무원이거나 준공무원으로서 특수한 공무원이고, 형식적으로는 연수지만, 실제로는 휴가로 인정되는 방학이라는 제도의 적용을 받고 있으므로 각국의 연가 제도를 통해 교사의 연가 사용을 제한하는 행정명령인 ‘교원 휴가에 관한 예규 제 4조’의 타당성을 판단해 볼 수 있다.

1) 미국

미국의 교원제도는 전국적으로 통일된 교육제도는 없고 주에 따라, 같은 주라도 지역에 따라 다르다. 교원의 임용은 주와 지역 교육구와의 계약에 따라 이루어지며 교원의 복무는 공무원 교섭법, 주 법의 교원단체와 교육위원회의 단체교섭에 관한 법률조항, 법원 판결(판례)에 의해 정해진다. 각 지역 교육구에서 정해지는 휴가의 세부내용은 주 교육위원회와 교섭 단체 간의 단체교섭을 통해 결정되므로 지역 교육구마다 다르며 양자 간에 합의가 이루어지지 않으면 주 법원의 판례가 큰 영향을 미치지만, 주마다 판례는 다르다. 즉 단체협상 시에 주 정부의 정책을 바탕으로 주 법원의 판례가 영향을 미치므로 휴가에 대한 세부지침이 주마다 다르다. 휴가는 지역 교육구의 재량에 의해 연가, 병가, 출산휴가 등이 인정된다. 예컨대 미국 위스콘신 주 메디슨 교육구의 경우를 보면 연가 5일, 병가 9일, 병원 혹은 치과 검진 2시간, 사망 5일을 보장한다.

2) 영국

교원의 임용은 본인이 원하는 학교의 운영위원회와의 계약을 통해 체결하므로 복무 관리의 주체는 학교 혹은 그 학교의 운영위원회이다. 하지만 초·중등학교의 일반적인 지휘 및 관리책임은 지방정부에 있으므로 양자가 협력적인 관계에서 교원의 복무에 관한 사항을 두고 있다. 그러나 중앙정부도 교원의 복무에 관여한다. 2002년에 제정된 ‘교육법’은 중앙정부에게 ‘교사의 보수와 근무조건에 관한 사항’을 지도 혹은 안내의 형식으로 공표할 권한을 부여하였다. 이에 따라 영국의 교육부 장관은 매년 ‘학교 교사의 보수 및 근무에 대한 문서’를 작성하여 시행하며, 이 문서는 지방정부와 공립학교의 운영자가 반드시 지켜야 할 성문법적 효력을 지닌다. 이처럼 영국은 초·중등학교 교원의 복무에 대해 학교, 지방정부, 중앙정부가 형성하는 중첩적인 관계에서 결정되고 있다. 휴가는 학교 방학 및 공휴일과 일치하므로 별도의 휴가는 없으며, 영국은 3학기제로 즉 가을학기, 봄학기, 여름학기를 운영하고 있으며, 학기 중에 10일 정도의 휴일이 있으므로 이 휴일을 연가로 볼 수 있다. 즉 공휴일을 포함하여 각 학기당 10일 수준의 연가가 있으며 교장의 승인이 불필요한 점에서 한국과 다르다.

3) 프랑스

교원의 임용방식은 우리나라와 비슷하다. 정규직 교사의 경우에 시도교육청에 해당하는 아카데미별로 실시하고 지역에 배정된다. 다만 인턴교사, 즉 수습교사를 거쳐야 한다. 방학은 4번으로 나눠진 총 16주이므로 별도의 연가는 없다. 즉 프랑스도 영국처럼 3학기제이며 영국과 비슷하게 학기 중간의 방학과 공휴일을 연가로 본다. 그래서 방학은 매우 길다. 다만 영국은 의무 연수제도가 있지만 프랑스는 없으므로 급여는 1년에 10개월분만 균등 분할하여 지급된다. 즉 2개월인 8주 방학을 일종의 연가로 보기 때문에 교원에게 지급되는 실제적인 방학 중의 월급도 없고, 마찬가지로 연수 의무도 없다.

4) 독일

교사의 복무에 대하여는 주 교육부가 직접 관리한다. 즉 한국과 다르게 교사의 복무를 관리 감독할 권한이 교장에게 부여되어 있지 않다. 이 때문에 예컨대 수업보강 등을 할 때도 교장이 교사의 동의 없이 일방적으로 정하거나 지시할 수 없다. 학교 운영에 대해서도 교장 1인이 아니라 교사, 학부모, 학생대표가 일정 비율로 참여하는 학교대표자회의(의장 교장)에서 결정권을 갖는다. 그러나 독일 교육법에서 학교를 경영함에 있어서 교장의 책임은 면제되지 않으므로 교장은 교사의 복무를 실질적으로 관리한다. 특히 주 교육부로부터 교장에게 복무 관리 권한이 위임되었다면 교장은 교원 인사에 참여하고 교원을 평가한다. 주마다 차이가 있기는 하지만 거의 방학은 14주이며 방학 중 2주는 법정 휴일이고, 나머지 12주 중 교사는 자유롭게 6주를 쓸 수 있고, 나머지 6주는 교사가 의무적으로 연수를 받아야 하는 시간이므로 실제의 연가는 6주라고 볼 수 있다. 그렇다고 해서 이 연가를 한국의 연가와 대등한 연가로 볼 수는 없다. 즉 한국에서의 방학은 교육공무원법 제 41조와 밀접하므로 한국의 ‘국가공무원 복무규정’이나 ‘교원 휴가에 관한 예규’에 명시된 연가와 독일의 복무규정에 나타난 연가를 대등하게 비교할 수 없다. 더 나아가 독일의 교사는 수업시수로 규정된 수업시간 외에 학교에서 업무를 수행해야 할 의무시간이 없다. 즉 수업이 없으면 자유롭게 퇴근할 수 있는 점에서 한국의 1일 8시간 근무제와 다르다. 다시 말하면 수업이 없으면 오전 10시에 출근할 수도 있고, 오후 1시든, 3시든 수업을 마치면 자유롭게 퇴근할 수 있다. 심지어 수업이 없는 날은 출근해야 할 의무도 없다. 그러므로 지참, 조퇴, 외출 등 연가와 관련된 규정을 굳이 만들 필요가 없다. 그러나 현실을 보면 실제로 수업이 없다고 해서 자유롭게 퇴근하는 교사는 많지 않다. 우리처럼 수업준비, 평가, 학부모 면담, 특별활동 지원, 행정업무에 상당한 시간을 소요하며 퇴근하더라도 학생들이 제출한 보고서 등을 피드백하기 위해 집으로 가져가는 경우가 많다.

5) 일본

일본에서 교사 임용은 지자체의 교육위원회가 실시한다. 공립학교의 교직원은 국가공무원이 아닌 지방공무원이다. 그러므로 교사 임명권이 교육위원회에 있지만, 교사는 지자체의 직원이다. 교직원의 복무 감독은 교육위원회에게 있으나, 직접적으로는 해당 교직원이 속한 학교의 교장이 담당한다. 일본의 휴가제도는 한국과 유사하며 연가나 병가 이외의 휴가는 지자체에 따라 상이한 측면이 있지만 전체적인 맥락에서 큰 차이는 없다. 연가는 20일이며 한국과 다르게 유급휴가이다. 그러나 이것만을 보고 교사들은 한국에 비해 연가에 특혜가 있다고 생각할지 모르지만, 일본의 교원관리는 철저한 편으로 방학 기간에도 20일 정도는 학교에 나가 근무를 해야 하고, 한국에서 방학 중에 인정되는 41조, 즉 자택 연수 같은 것은 거의 인정되지 않는다. 일본도 한국처럼 교원은 시간이나 반일 단위로 연가를 쓸 수 있으며 8시간이면 1일의 연가가 된다.

2. 교장과 학부모의 눈치를 보라는 말인가?

어떤 교사는 공무원 일반에게 적용되는 국가공무원 복무규정과 교사 대상 특례 조치인 교원 휴가에 관한 예규를 비교할 때 울컥 화가 날 수 있다. 실제로 곽노근 교사는 “교사가 금요일 조퇴를 매주 썼다고 한들 그게 법적인 절차를 거쳐 법적인 권한과 내용 안에서 쓴 거라면 대체 무엇이 문제란 말인가?”라고 주장한다. 더 나아가 “교사의 연가권은 권리인데 자율적 통제, 즉 자기 검열을 하며 연가를 쓰는 것은 권리로서 기능을 상실하며 관리자와 학부모의 눈치를 보라는 말인가?”라고 항변한다.(교육플러스, 곽노근의 까고 보는 교육, “교사의 41조 연수와 연가를 엮지 마라”, 2021. 07.28.)

얼핏 보면 곽노근 교사나, 그와 입장을 같이 하는 교사, 교원단체 등은 “교사 또한 공무원인데도 연가에서 절차적 제한을 받으며, 더 나아가 일본처럼 주 1일 8시간 공무소인 학교에 근무함을 원칙으로 하는데도 연가 미사용에 따른 연가보상비를 받지 못하니 억울할 수 있다. (한편 교사들이 교원의 복무를 고려하고 비교할 때 알아두어야 할 것은 미국, 영국 등 서구 국가들은 한국이나 일본처럼 1일 8시간 근무를 바탕으로 교육과정이 설계되어 있지 않으며, 주당 수업 시간을 기준으로 설계되었다.) 따라서 그들의 입장에서 볼 때에 ‘교원 휴가에 관한 예규’는 교사에게 헌법 제 10조에 나온 행복추구권과 국가공무원 복무규정에 명시된 법에 따른 공무원의 권리를 과도하게 침해하는 예규라고 받아들일 수 있다. 즉 교원 휴가에 관한 예규가 제 1조(목적)의 “이 예규는 「국가공무원 복무규정」 제 24조의 2에 따라 교원의 휴가에 관하여 「국가공무원 복무규정」 및 「국가공무원 복무·징계 관련 예규」에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다.”에서 명시하듯이 보다 일반적인 국가공무원 복무규정을 위반할 수 있고, 더 나아가 국가공무원 복무규정이 「국가공무원법」 제 55조부터 제 59조까지, 제 59조의 2 및 제 60조부터 제 67조까지의 규정에 따른 국가공무원의 복무에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.(국가공무원 복무규정 ①)의 근간인 국가공무원법 제 1조(목적) “이 법은 각급 기관에서 근무하는 모든 국가공무원에게 적용할 인사행정의 근본 기준을 확립하여 그 공정을 기함과 아울러 국가공무원에게 국민 전체의 봉사자로서 행정의 민주적이며 능률적인 운영을 기하게 하는 것을 목적으로 한다.”를 위배할 수 있다고 해석할 수 있다. 그렇다면 예규의 효력을 성실하고 진지하게 살펴야만, 교원 휴가에 관한 예규가 교원의 권리를 실질적으로 침해했는가를 판단할 수 있고 연가, 특히 금요일 오후 퇴근 시간 2시간 전에 자주 일어나는 조퇴를 둘러싼 갈등에 대해 합리적인 판단을 할 수 있다.

3. 교장 재량권이 남용되지 않느냐?

예규는 상급 행정관청이 하급 행정관청에 대하여 지휘권 내지 감독권으로 발하는 명령 내지, 지시로서 행정규칙(行政規則)의 한 형식이다. 또한 통상 법적 근거 없이 제정되고 법규가 아닌 점에서 법규명령과 구분된다. 그러므로 교원 휴가에 관한 예규는 교육부가 하급 행정관청인 교육청에 대하여 지휘권 내지, 감독권으로 발하는 지시라고 볼 수 있다. 예규·지침 등에는 그 법적 성질이 행정규칙인 경우도 있고, 행정규칙에도 해당하지 않는 비공식적 행정작용으로서 행정청에 의한 기준으로 쓰이는 것에 불과한 경우도 있다. 하지만 ‘교원 휴가에 관한 예규’는 행정규칙으로 교육청과 학교에서 행정의 사무처리기준으로 쓰이고 있으며 일반적·추상적 규범이다.

행정청에 의한 기준정립은 통상 행정지도의 목적으로 활용되며 국민에게 임의적인 협력을 요청하는 비권력적 사실행위이므로 행정지도의 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하고, 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 안 된다는 점을 명확히 하고 있다. 그렇지만 현실에서는 행정지도가 사실상 강제적 구속력을 갖는 경우가 많다. 그런데도 비권력적 작용이라는 이유로 이의를 제기한다고 해도 행정쟁송이나 국가배상청구가 인정되기 어려워 국민의 권익구제에 어려움이 많다. 따라서 교원 휴가에 관한 예규는 원칙적으로 교원의 연가에 대한 지도의 목적으로만 활용되어야 하며, 교원의 협력을 동반해야 하고, 교장이 연가를 승인할 때 수업 및 교육활동에 지장을 초래하지 않는 사유가 상당하다면(사회 통념에 비추어 합당하거나 인정하는 것이 상식적이라면) 연가 사용을 허용하는 방향으로 적용되어야 하며, 교원의 동의 없이 부당하게 강요되어서는 안 되는 것이다. 그렇지만 다른 행정청 예규처럼 교원 휴가에 관한 예규도 학교에서는 사실상 강제적 구속력을 갖는 경우가 많으며, 설령 교장이 교사의 연가 사용 요구에 대한 금지가 부당했어도 교육부나 교육청을 상대로 한 국가배상청구는 인정되기 어려운 것이 현실이다. 쉽게 말하면 교원 휴가에 관한 예규는 법적 근거가 미흡하고 법규가 아닌데도 불구하고 교원에게 강력한 구속력으로 적용되고 있어 사실상 법규처럼 효력이 인정된다.

특히 주목할 점이 있다. 그리고 어찌 보면 가장 중요한 쟁점일 수 있다. 교원 휴가에 관한 예규 제 4조 ①에서 ‘특별한 사유’라고 명시한 것은 교장의 재량권을 인정한 것이므로 특별한 사유가 무엇이며 범위에 대하여는 논란이 있을 수 있다. 심지어 교사는 교장이 교원 휴가에 대한 예규를 근거로 하여 연가 승인 여부에 대해 자의적으로 해석하고, 금지하거나 허용하는 재량권 남용을 우려할 수 있다. 따라서 교육부가 2021년에 교원 휴가에 관한 예규를 개정할 당시에 개정안에 교원단체가 반대했던 것이다. 즉 교육부는 교원들의 연가 사용 폭을 확대했다고 주장했지만, 교총과 전교조, 교사노조연맹 등 교원단체들은 오히려 교원의 연가 사용권을 제한하는 개악으로 평가, 수용할 수 없다는 입장을 내놓은 것이다. 전교조는 2021.11.04. 교육부를 찾아 ‘교원 휴가에 관한 예규’ 개정을 반대하는 교원 1만 6014명의 서명이 담긴 서명지를 전달하고 개정안 철회와 예규 폐지를 요구했다. 또 교사의 연가권이 제대로 보장될 수 있도록 ‘휴가대체교사제도’를 시급히 마련할 것을 촉구했다. 이어 교사노조연맹도 2021.01.05. 교육부를 항의 방문하고 조합원 3만 2241명의 서명이 담긴 교원 휴가 예규 개정안 철회 서명서를 전달하면서 교육부가 본인과 배우자의 형제·자매 및 그 배우자 장례식 참가를 교원의 연가 승인 사유로 확대하기로 한 것은 환영할 만하지만, 휴가 예규에 ‘본인 이사, 자녀 입학 및 졸업식, 자녀 군 입대’라는 이 3가지 사항을 개정안에 반영하지 않은 것은 교사노조와 맺은 단체협약을 이행하지 않은 것이라고 교육부를 비난하였다.

4. 교사의 연가 요청이 상당한 사유라면 반드시 승인해야 한다.

교사들이 놓치는 부분이 있다. 교육부가 교원 휴가에 관한 예규를 개정하면서 교원 휴가에 관한 예규 제 4조 ①에서 “특별한 사유가 있으면 수업 일에도 연가를 쓸 수 있다.”라고 그대로 둔 것에 주목해야 한다. 이 조항은 사실상 교원에게 유리한 조항이지 불리한 조항이 아니며 사회 통념적으로 받아들일 수 있어야 한다는 법의 취지나 행정권 행사에서 타당성을 고려한 조항이다. 예컨대 교사는 “교장이 재량권으로 수업 일에 연가를 금지할 경우에 항변할 수 없어 부당한 대우에 굴복할 수밖에 없다.”라고 SNS에서 자주 불만을 토로하지만, “교사의 상황이 국민의 기본권을 침해받을 정도로 시급하고 긴요한 상황인데도 수업 일이라고 하여 연가를 금지하거나, 같은 상황에서 특정한 교사에게는 연가를 허용하고, 다른 교사에게 허용하지 않는 차별적 행위를 한다면 교장의 재량권은 어떤 경우에도 인정되지 않는다.” 즉 행정명령인 예규가 헌법과 법률에 나온 국민의 포괄적 기본권을 침해할 수 없으므로 교장의 권한 남용이다. 또한 구체적으로 연가 사유를 명시하지 않았지만, 한국에서 초·중·고 간에 교육과정에 차이가 있고, 같은 학교 급이라고 하더라도 지역과 구성원에 따라 교육과정이 다른 점이 교육기본법과 국가교육과정 총론으로 명시되어 있으므로, 교원단체의 주장과는 다르게 구체적으로 연가사유를 명시할 때보다 하지 않는 것이 상당한 사유를 인정받기 용이하므로 교사의 연가 사용권을 더욱 보장하는 것이다. 즉 적극적인 권리보다 소극적인 권리를 인정하는 것이 포괄적으로 권리를 보장해주며 적극적인 권리는 연가 이외에 경조사 등의 특별휴가로 인정할 수 있으므로 교육부의 의견처럼 오히려 교사의 연가권을 보장한다고 봐야 한다. 예컨대 교사노조연맹이 제안한 특별휴가로 인정해달라고 하는 ‘자녀 군 입대 휴가’는 현행 한국의 징집제도가 남자를 대상으로 의무복무를 하도록 되어 있으므로 법의 형평성을 고려할 때 특별휴가에는 넣을 수 없지만 상당한 사유로서 검토할 수 있을 뿐이며, 해당 교장에게 재량권을 부여함으로써 법의 형평성의 취지에 어긋나는데도 학교가 처한 상황이나 해당 교사의 가정 상황을 고려하여 교장이 허용할 수 있으므로 교사노조연맹의 교육부에 대한 비난은 정치적 구호일 뿐이지 합리적이지 않다. 다시 말하면 ‘상당한 사유’란 형식적으로는 교장의 재량권을 허용하지만 현실에서는 교장의 재량권을 줄이는 효력을 동시에 지니고 있다고 보는 것이 타당하다. 다시 말하면 현재 학교문화 전반을 놓고 보면 “무엇 무엇을 해야 한다.”라고 적극적으로 명문화하지 않고 소극적으로 권리를 보장받는 상황이 교사에게 더 유리하다는 것이다. 그러므로 교장이 교사에게 연가 사용에서 부당한 행위를 반복적으로 강행한다면 직권을 남용한 것으로서 형법이나 행정법상 처벌을 피할 수 없으며, 이로 인해 돌이킬 수 없는 피해를 보았다면 교사는 국가에 대해 손해배상을 청구할 수 있다. 더 나아가 현실적으로도 그런 교장이라면 지금과 같은 사회분위기나, SNS의 전파력을 볼 때에 교장의 지위를 유지하기 어렵다고 본다.

5. 교사의 연가 요청이 상당한 사유라고 볼 수 없으면 승인하지 않아야 한다.

현실에서 문제인 사안은 정반대의 경우가 많다. 교사의 연가 사용이 교원 휴가에 관한 예규 제 4조와 타 작업장, 즉 타 공무원 직종을 고려할 때, 사회적 통념에 비추어 상당한 사유가 되기 어려운데도 불구하고, 동일 교사가 일정한 시간에 조퇴를 쓰는 방식으로 상당한 기간에 걸쳐 반복적으로 연가권을 행사한다면 교장은 응당 교원휴가에 관한 예규 제 4조 ①에 의거하여 교사의 연가 사용을 승인해서는 안 된다. 교장이 이런 사정인데도 단지 수업이 없다는 이유만으로, 교사에게 잠재적인 학부모의 상담이나 학생 상담이 수업 일에는 항시 예견되어지며, 공무소인 학교에서 특별한 사정이 없는 한 머물러야 하는 책임이 1일 8시간의 근무시간에 걸쳐 원천적으로 부여되어 있는 점을 고려할 때 임의적으로 조퇴를 승인한다면 직무를 유기하고 직권을 남용한 것으로 학부모의 민원이 제기될 경우에 책임을 면할 수 없다. 교원의 휴가 중에 연가를 둘러싼 논란을 볼 때 교사들이 잊지 말아야 할 것이 있다. 지금 교원 휴가에 대한 예규가 보통 사람의 상식에 어긋나 있지 않으며, 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 OECD 타국과 비교해 보면 교사들에게 유리하며, 어떤 측면에서는 특혜이다. 즉 학기 중에 원칙적으로 연가를 제한하는 예규에는 상당한 이유가 있으며 예규가 법령에 기반하지 않아 기본권 침해의 소지가 있더라도 교사의 연가 사용권을 상당히 침해한다고 보기 어렵다는 것이다. 법률용어에서 ‘상당하다’라는 용어는 “사회 통념적으로 비추어볼 때에 받아들일 수 있을 만큼 타당하다.”라는 뜻이다. 그 이유를 다음과 같이 제시할 수 있다.

첫째, 노동(시간)과 여가(시간)의 관계이다. 전통적으로 노동시장에서 노동과 여가는 대체재로 취급된다. 개인은 선호에 따라 노동과 여가 중에서 얼마의 시간을 노동시간으로 할애할지를 결정하면 나머지 시간이 여가가 된다. 그리고 노동시간에 대한 보수가 바로 임금이다. 그러므로 노동하지 않으면 임금이 주어지지 않는 것은 노동시장에서 당연하게 받아들인다. 노동자가 보수, 즉 임금을 받으려면 어떤 식으로든지 노동을 해야만 하는 것이다. 그래서 자본가와 노동자는 근로계약에 의해 노동자가 노동을 제공하게 되면 자본가는 노동자에게 임금을 지급하고 적정한 작업환경을 제공해야 할 의무를 부담하며, 노동자의 근무시간, 출퇴근, 당직, 휴가, 출장 등 근무를 통제할 권리를 가진다. 노동자 또한 성실하게 노동을 제공할 의무를 갖고 있으며, 임금 등 노동보수 및 휴가 등 노동자로서의 권리도 응당 갖게 되는 것이다. 이러한 고용에 대한 일반적 준칙은 모든 자본가와 노동자에게 적용되므로 문제가 없다. 그러나 노동과정에서 그 대상이 인적(예컨대 교육 노동)이냐 물적(예컨대 과일 생산 노동)이냐에 대한 특수성이 있고, 노동 과정의 차이로 인하여 노동계약의 조건은 달라질 수밖에 없다. 예컨대 교사는 일반직 공무원이 아니라 특수한 공무원으로 교사의 노동인 교육은 인적자본의 질을 높이는 노동 활동이다. 그래서 이런 점을 고려하여 교원의 연가 제도를 이해해야 한다.

둘째, 교원에게는 교육공무원법 제 41조에 따른 연수가 있다는 것이다. 즉 “교원은 소속 기관의 장의 승인을 받거나 연수기관이나 근무 장소 이외의 시설 또는 장소에서 연수를 받을 수 있다.” 교육공무원법 제 41조에 따르면 교사에게 방학은 비 근무일이 아니다. 즉 방학에는 교사의 공무소(公務所)인 학교에서 단지 수업이 이루어지지 않을 뿐이지, 교사의 근로의무가 사라지지 않으며 연수일에 해당된다. 그래서 제 41조에 임금을 받을 수 있도록 연수로 규정하였고 실제로는 여가를 즐기는 교사들이 많은데도 불구하고, 노동의무의 계약을 지키는 것처럼 형식적인 권한을 부여한 것이다. 그러므로 노동시장에서 자본가(국가는 총 자본가)와 노동자(공무원은 국가 노동자) 간에 맺어진 계약이 성실하게 이루어진 것으로 인정하는 것이므로 호사(豪), 즉 특혜를 누린다고 볼 수 있다.

타국과 비교하더라도 미국은 방학 중에 임금을 지급하지 않으며, 영국, 프랑스, 독일은 연수하지 않는 방학은 임금 산정에서 제외하고 임금을 지급하며, 일본의 경우 12개월 수당을 포함한 통상 임금을 지급하지만, 교사는 학교에 출근하거나 지정된 연수기관에 가서 연수를 받아야 한다. 그러나 한국은 외부 연수기관이 아닌 자택 연수를 인정하므로 통상 임금과 수당에서 12개월 임금을 받고 있다. 더 나아가 임금 산정과 관련된 근무시간에 대한 개념도 다르다. 미국, 영국, 프랑스, 독일에서 근무시간은 주당 수업시간을 기준으로 고려된다. 하지만 한국과 일본은 1일 8시간을 통상적인 정규 근무시간으로 보고 있으므로 노동시간과 임금을 산정할 때도 서구의 국가와는 다르게 판단한다. 이 문제에 대한 일본 훗카이도 교육위원회의 지침은 한국 교사의 연가와 연수에 대한 중요한 시사점을 암시한다.

훗카이도 장기 휴업기간(방학) 중의 근무관리에 대해

공립학교의 교직원은 근무하는 학교를 설치하는 지방공공단체의 교육활동에 종사하는 소위 지방공무원이며 교직원은 전체의 봉사자로서 공공의 이익을 위해 근무하고 직무 수행에 전념해야 합니다. 장기휴업기간(방학) 중은 학생에 대해 수업을 하지 않지만, 학생은 방학이라고 해도 교직원에게는 정규의 근무시간이 할당되며 급여가 지급되고 있으므로 정해진 근무시간 동안 근무하지 않으면 안 됩니다.

 

학생들이 없는 장기휴업기간에는 교무분장업무 등 일상적인 사무 처리나, 부서 활동지도 외에 스스로 자질 능력 향상을 위한 연수나 다음 학기에 대비한 교재연구, 보충학습의 지원 등 근무시간을 유효하게 활용하여 바쁜 학기 중에는 충분히 할 수 없는 일을 해주십시오. 아울러 교원은 자유로운 발상으로 효과적인 연수를 교외에서 실시할 수 있도록 “교육공무원 특례법 제 22조 제 2항에 수업에 지장이 없는 한 소속 학교장의 승인을 받아 근무 장소에서 떨어진 곳에서 연수를 받을 수 있다.”라고 되어 있으므로 스스로 실시하는 연수라고 해도 교장의 승인이 있으면 이 규정에 의거하여 전담하는 의무가 면제되어 유급으로 연수를 받을 수 있습니다.

 

그러나 유급인 이상 연수에 어울리는 내용이어야 하며 연수성과가 외부에 잘 반영되도록 할 필요가 있어, 그렇지 않으면 학부모나 지역 주민에 대해 설명책임을 다할 수 없습니다. 특히 자택 연수에 대해서 휴양이나 개인적 용무 등으로 연수 실태를 동반하지 않는 것은 물론, 직무와 전혀 관계가 없는 것, 직무에 반영되는 것으로 보기 어려운 것 등 그 내용이나 실시 양태로 봐서 부적절하다고 생각되는 것은 인정받을 수 없습니다. 일부에서 “연수라는 명목 하에 자택 연수나 귀성은 교직원의 권리이다.”라고 하는 견해가 있습니다만 도저히 학부모나 지역 주민의 이해를 받을 수 없는 주장입니다.(중략)

 

마지막으로 장기휴업기간 중이라고 해도, 정규근무 시간이 할당되어 급여가 지급되므로 정해진 근무시간 동안에 근무해야 하는 것은 앞서 언급한 대로입니다. 따라서 어떠한 이유에 의해 정해진 출근 시간보다 늦게 출근하거나, 근무시간 중에 학교를 이탈하는 경우에 통상 근무일과 마찬가지로 출장이나 외근, 명령, 연차 유급휴가 등의 휴가 처리가 필요하며 이외에 교외 연수에 대해서는 교외 연수 처리나 연수계획서의 제출 등 필요한 절차를 밟아 주십시오.

 

공무원에 대한 사회의 눈은 해마다 엄격해지고 있습니다. 특히 교원의 경우에는 학생의 교육을 담당하고 있다는 직무상의 성질상 특히 사회의 눈이 엄격하게 높은 직업윤리를 요구합니다. 항상 자각하면서 행동해 주시기 바랍니다.

곽노근 교사의 인터넷 교육신문 ‘교육플러스’를 통한 문제 제기나 경기도 교육청의 복무실태조사에 대한 경기교사노조의 설문조사처럼 교사의 연가권에 대해서만큼은 교육청의 갑질이 아닐 뿐더러 복무실태를 제시하라는 공문서가 교사의 자존심이나 권위를 무시해서도 아니며, 공무직이나 행정직의 요구에 따라 경기도 교육청이 의도적으로 한 것도 아니다. 또한 교사들의 수업 일 상습조퇴에 대한 학부모들의 항의도 부당하다고 할 수 없고, 이재정 경기도 교육감이 사과할 일도 아니다. 그리고 다시 말하지만 교원의 연가와 관련해 “학교의 장은 휴가 승인에서 소속 교원이 원하는 시기에 법정휴가일수를 사용할 수 있도록 보장하되, 연가는 수업 및 교육활동 등을 고려하여 특별한 사유가 없는 한 수업 일을 제외하여 방학 중에 실시하도록 한다.(교원 휴가에 관한 예규 제4조 ①)”로 볼 때 교원은 특별한 사유가 있을 경우에 학기 중에 연가를 쓸 수 있으므로 그 사유를 교장에게 소명하면 충분하게 쓸 수 있다. 즉 교장이 어떤 경우든지 간에 교사의 연가를 승인하지 않는 것은 아니며, 보통인의 상식에 비추어 봐도 연가를 승인해야 할 상당한 사유가 있고, 교육활동에 지장을 주지 않으면 교사의 연가 요구에 대해 응당 승인해야 할 의무가 교원 휴가에 관한 예규에 명시되어 있지 않아도 부여되어 있다고 볼 수 있으므로 교원의 연가권이 무조건 부정되지도 않는다.

다만 교사는 현실에서 방학 기간이 근무일인데도 실제로 근무하지 않는 상당한 호사를 누린다고 보아야 하므로 스스로 ‘노블리스 오블리제(noblesse oblige)’의 정신을 받아들여 더욱 교사로서 성실하게 책무를 다하는 책임 있는 태도를 보여야 한다. 이와 관련해 경기도 교육청이 근태 실태를 조사할 때 연가가 아닌 병가나 병가 사유서를 제시하라고 한 것은 과도한 조치로서 인권침해 소지가 다분하며 올바른 행정이라고 보기는 어렵다. 휴가에서 병가와 연가는 다르며 교사는 병가에 따른 소명서를 이미 제출하였으므로(제출하지 않았다면 제출해야 한다) 이에 대해 다시 제출 유무를 확인하는 것은 교사의 인권과 교장의 본연적 권한을 침해할 수 있다고 볼 수 있고, 다른 OECD 국가들도 병가에 대해서는 철저하게 보장하고 있다. 더 나아가 의사 소견서 등 병가제출서류를 제출하지 않았다면 그 책임은 교사뿐 아니라, 이를 확인해야 할 의무가 교장에게도 있으므로 교장 또한 책임을 피할 수 없다.

6. 교원의 집단 이기주의는 교원 모두에게 손해로 돌아와

방학 중에 임금과 수당을 지급받으면서 실제 연수라고 보기 어려운 자택 연수가 인정되는 한국의 상황에서는 교사의 연가권을 예규나 지침으로 제한할 수 있고, 이를 위법하다거나 갑질이라고 할 수 없으며, 오히려 타 공무원이나 다른 업종 노동자의 고용과 비교하면 특혜에 가깝다. 그래서 곽노근 교사나 경기교사노동조합의 설문조사와는 다르게 교사의 연가권을 무제한적 권리라고 할 수 없으며, 교육청이 근무실태에 대한 공문을 보냈다고 하더라도 갑질이나 노동 탄압이라고 할 수 없다. 즉 교사가 연가권을 악용하여 상습적으로 금요일 오후에 2시간 일찍 조퇴하는 경우에 교장이 연가를 제한한다고 해도 교장이나 교육당국을 비난할 수 없으며, 그런데도 일부 교사들이 부당하게 연가권을 남용할 경우에 게임이론(theory of games)에서 언급한 참여자들이 자신들의 이익만 추구한 결과로 모두가 피해를 입게 되는 ‘죄수의 딜레마’나, 미국의 생물학자 겸 생태학자인 개릿 하딘(Garrett Hardin)이 경고한 ‘공유지의 비극’이 필연적으로 뒤따를 것이라고 본다. 즉 소수의 교사가 의도하든, 의도하지 않든지 간에 자신만의 이익을 추구할 경우에 다수 교사에게 피해를 끼치게 되고 결국 자신마저 피해를 입게 된다. 더 나아가 교사들에게 한 가지 부탁하고 싶은 것은 교장이 상당한 사유가 되는데도 부당하게 교장의 권한을 행사하는 경우에 스스로 적극적으로 교장으로부터 권리를 구제받으려고 노력해야 하며, 상당한 사유로 보기 어려운데도 교원 단체 등에 기대어 집단의 힘으로 문제를 해결하려고 하는 태도는 바람직하지 않다. 교장 또한 교원단체나 교사에 굴복하여 상당한 사유를 임의로 해석하여 연가를 허용하거나 학부모의 민원만으로 상당한 사유를 가진 해당 교사에게 피해를 줬다면 직권남용이나 직무 유기의 혐의를 피할 수 없다는 점을 분명하게 인식해야 한다. 교장이든 교사든 자신들의 권리와 의무를 법과 상식에 의거하여 행사하여야 하며, 특히 한국의 교원 전반이 타국에 비하여, 또는 국내 타 공무원에 비해서도 특혜를 받고 있음을 볼 때 스스로 절제하는 노력이 수반되어야 한다고 본다. 마지막으로 공유지의 비극을 설명함으로써 이 글을 마무리하고자 한다.

『한 마을에 아주 좋은 목초지가 있었다. 그 마을에는 10가구가 있었고 목초지에서 양을 키우며 생계를 유지했다. 각 가구는 10마리의 양을 키웠으며 그 목초지는 양 100마리를 키우기에 적당한 크기였다. 어느 날 한 집에서 남들 모르게 양을 한 마리 더 키웠다. 그 집은 한 마리의 양을 더 키움으로써 더 많은 소득을 가지게 되었다. 그런데 어느 날 마을 사람들을 놀라게 하는 사건이 발생하였다. 그 좋은 목초지가 완전히 황폐화되어버려 마을 사람들의 삶의 터전이 사라진 것이다. 마을 사람들은 목초지가 황폐화된 이유를 조사하였고 그 결과 집집마다 남들 모르게 양을 한두 마리씩 더 키우고 있었다는 사실을 알게 되었다. 그 결과 양들이 풀뿌리까지 먹어버렸고 목초지는 황폐해지는 지경에 이르게 되었다.』

게릿 하딘 《공유지의 비극》

※ 본 글은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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