교육을바꾸는사람들

교육정책은 정부의 정책 기조에 영향을 받는 대표적인 영역이다. 유아교육정책 역시 교육정책의 일부로 정부에 의해 많은 영향을 받고 있다. 유아교육에 대한 국가적 차원의 관심과 지원을 촉구하는 ‘유아교육의 공교육 체제 확립’이 발표된 이후부터 유아교육정책도 교육정책의 주요 부분으로 인식되기 시작하였고, 지금에 이르고 있다(교육개혁위원회, 1997).

현재 우리나라 유아교육정책은 공교육 체제 확립에 집중되어 있다. 국가 차원에서 유아교육의 질을 관리하고 재정을 지원하는 방향의 정책이다. 이를 위해 유아들의 교육을 원칙적으로 공교육 체제 안에 포함하고, 교육과 보호 서비스를 같이 제공하는 유아교육 체제 구축 방향을 지향하고 있다. 최근에는 정책적으로 개정 누리과정을 도입하여 유아교육 분야의 질적 수준을 제고하였으며, 행정지원 체제 역시 강화하고 있다.

유아교육의 변화와 혁신을 이루기 위해서는 양질의 유아교육정책이 제안되어야 함에 이의를 제기하는 사람은 없다. 이에 상응한 재정 확보를 통해 유아교육의 질과 환경이 개선되어야 한다. 아울러 수준 높은 유아교육과정이 제안되어야 하고, 유아교육에 대한 신뢰성 확보를 위한 노력이 함께 이루어져야 한다. 이를 위해서는 유아교육정책을 향한 구성원들의 혜안과 참여가 필수적이다.

Whitty(2002/2012)는 “잘못된 신념에 의한 교육정책 시행의 주장은 큰 범죄를 저지르는 것과 마찬가지다”라고 주장하였다. 물론 유아교육정책에 대한 의사결정을 관련 분야의 정책 전문가들에게 위임하는 것이 유아교육의 위기를 해결하는 현명한 방법 중 하나라고 주장할 수도 있겠지만, 이는 교육적 주요 의미를 간과하는 처사이다.

필자는 이번 칼럼을 통해 우리나라 유아교육정책에 영향을 미친 사회·문화적 맥락을 살펴보고자 한다. 아울러 그간 행해졌던 유아교육정책 의사결정 과정에 대해 비판적인 관점에서 담론을 제기하고자 한다. 그리고 다음과 같은 논제를 제시한다. ‘과연 유아교육정책에서 주체는 누가 되어야 하는가?’

신자유주의 패러다임 속 유아교육정책

1990년대 전후로 신자유주의 패러다임이 급속하게 대두되었고, 이는 교육의 시장화와 상품화로 이어졌다. 신자유주의 패러다임은 시장 자유경쟁 원리를 교육에 도입하여 교육의 질적 향상을 요구했다. 이에 따라 신자유주의 패러다임에 입각한 교육관은 교육소비자에게는 교육기관 선택권, 교육공급자에게는 경영 자율권을 제공하여 시장 경쟁 원리에 따라 교육상품 선택이 가능할 수 있는 이념적 기반을 마련하였다.

이처럼 신자유주의 패러다임은 교육 분야에까지 영향을 미쳐 시장주의, 경쟁주의와 함께 개인의 선택을 중시하는 교육 다양화 정책이 적극적으로 도입되는 환경을 제공하였다. 그 결과 교육기관은 평가 결과를 자연스럽게 공개하게 되었고, 교육기관들의 교육에 대한 최대 목표를 성적 향상에 두도록 만들었다(이찬승 외, 2013).

1995년 문민정부가 공표한 5·31 교육개혁안을 시작으로 우리나라의 교육도 신자유주의 교육체제로 전환되었다. 당시 정부는 모든 교육학제에서 교육의 기업적 경영전략을 강조하였고, 교육의 수요자인 학생은 경쟁의 도구 혹은 상품으로 전락하게 되었다. 즉, 시장의 원리인 경쟁과 효율성을 교육에 적용하게 된 것이다. 이를 통해 시장주의로 대표되는 ‘보이지 않는 손’은 전체 교육적 무능을 불식시키게 되었고, 교육적 이상향을 창출하는 멀티 해결사인 ‘신의 손’으로 등극하게 되었다(강창동, 2011).

신자유주의 패러다임은 유아교육 분야의 제 영역에도 지대한 영향을 미쳤다. 이는 효율성을 추구하는 측면에서는 긍정적인 부분이 있었으나, 유아교육의 본질을 무시한다는 문제점과 한계를 가지게 되었다. 지나친 효율성과 획일성 강조로 인해 아이들의 근원적인 발달과 성장을 추구하는 유아교육의 본질에서 멀어졌으며, 창의성 감소와 함께 구조적 틀에 맞추는 교육적 방향성이 강화되었다. 또한 유아교육 분야에 국가가 지원하는 공적 재정과 정책이 쇠퇴하게 되었고, 사적 영역으로서의 유아교육정책이 강화되었다.

5·31 교육개혁안 발표 이후 우리나라 유아교육정책의 변화

5·31 교육개혁안 발표 이후 제시된 유아교육정책을 되돌아보면, 유아교육 분야의 발전에 기여한 공도 없지 않다. 교육과 보호 서비스의 통합 제공, 유아교육의 공교육 체제 구축, 무상교육 실시, 질 고양 체제 구축, 정부와 지자체의 지원 확대, 행정지원 체제 강화, 누리과정 도입 등이 그러하다.

시간이 지날수록 유아교육은 점차 안정화되었고, 그 중요성도 더 강조되었다. 구성원들의 인식도 변화하였고, 유아교육과 관련한 각종 법령이 제정되는 등 법적 근거도 마련되었다. 결과적으로 유아교육과 유아교육정책은 과거에 비해 보다 체계적인 방향으로 발전하고 있다. 그러나 이와 같은 발전이 5·31 교육개혁안과 필연적으로 연계하였다고는 볼 수 없다.

5·31 교육개혁은 민주화, 정보화, 지식사회가 상호작용하며, 세계화와 국제화를 지향하는 새로운 패러다임의 교육개혁이었다. 기존의 교육체제가 가지고 있는 문제점을 해결해 나가는 방향과 방안으로 시장적 관점의 도입을 주장한 5·31 교육개혁안은 나름의 가치가 있었다. 하지만 신자유주의라는 새로운 형태의 교육 왜곡과 변질로 귀결된 부분은 되짚어 봐야 한다. 필자는 무엇보다도 유아교육정책 수립 및 실행에 있어 구성원들의 참여가 부족했다는 점을 논하고 싶다. 그래서 비판이론에 근거한 신자유주의 패러다임의 대안을 통해 구성원의 참여가 왜 중요한지 살펴보겠다.

비판이론에 근거한 신자유주의 패러다임의 대안

신자유주의 패러다임에 의한 유아교육정책은 ‘시장화’로 대표된다. 이를 통해 수요자의 요구에 과도하게 집중하게 되는 결과가 나타나 교육적 내실을 쌓기가 어려운 실정이었고, 유아교육정책에 대한 권한이 일부 관리자와 전문가들에게 집중되는 현상이 발생하게 되었다. 현대사회에 폭넓게 영향을 미치고 있는 신자유주의 패러다임의 대안을 마련하기 위해, 우리는 비판론적인 입장에서 유아교육정책을 바라보아야 할 필요가 있다.

비판이론이란 새로운 관점과 해결책을 지향하여 문제를 해결하고자 하는 합리적인 이론이다(Young, 1991/2003). 비판이론은 사회를 변혁하려는 실천적인 정치 목표를 지니고 사회·문화 연구를 통해 현대사회에 관한 사회·역사·철학을 추구했다. 비판이론은 신마르크스주의, 포스트모더니즘, 후기구조주의, 참여연구, 여성해방론 등 대안적 패러다임들을 의미하는 포괄적인 용어이다(Lincoln & Guba, 2000). 비판이론은 프랑크푸르트 학파로부터 시작되었는데, 현대사회를 사상적·철학적으로 비판하고, 사회구조와 정치 및 경제체제에 대한 근원적인 개혁을 주장한다.

Habermas, Freire, Foucault 등이 비판이론가의 대표적인 인물이다. Young은 Habermas가 제시한 비판이론을 교육 분야에 활발하게 적용하고 있는 교육학자이다. 비판이론은 명확하게 합리적 진보, 세계 이해, 평화, 생태적 건강 등을 희망하는 민주적이고 실용적인 이론이다. 비판이론에 근거하여 살펴보면, 경제의 원리를 중심으로 한 경제성과 수요자의 입장만을 중시한 신자유주의적인 사고에서 벗어나야 한다는 시사점을 도출할 수 있다. 즉, 다양한 구성원의 목소리에 주목하고 민주적인 토의를 통해 유아교육정책이 수립 및 실행되어야 한다는 점이다.

비판이론의 패러다임에서 이론의 가치나 경험적 자료는 억압받는 주체의 해방에 기여하는 공헌도와 시사점에 기반하여 평가된다. 따라서 유아교육정책에는 주요 대상자이자 주체인 유아교사의 목소리가 적극적으로 반영되어야 한다. 시장주의의 이데올로기가 헤게모니화 된 시점에서 이와 같은 변동은 국민 다수가 경험해야 할 삶의 조건으로 유아교육의 공공성을 공교히 하는 문화와 연결되고, 이후에 제안될 유아교육정책의 방향에 영향을 미칠 수 있기에 대단히 중요하다.

유아교사들의 유아교육정책 참여는 곧 공공의 검토

정책 결정자, 정책 결정자에게 영향력을 미치고자 하는 자, 또는 정책 결정자가 되려는 자는 누구든 국가처럼 보이게 된다(Ravitch, 2010/2011). 유아교육정책을 결정하는 자가 성공적으로 일하려면 해당 의제를 설명하고, 공공의 검토라는 절차를 거친 후, 자신의 생각을 지지해 주길 바라며 다른 이들을 설득해야 한다. 이와 함께 균형과 견제 사이에서 본인의 사유와 의견이 발전해야 한다. 만약에 정책을 결정하는 자가 자신의 의견을 다른 이에게 설득하는 데에 실패하면 해당 의제는 이행될 수 없을 것이다. 이에 본 필자는 공공의 검토라는 절차에서 유아교사의 유아교육정책 참여가 필연의 가치와 의의가 있음을 밝힌다.

민주주의 국가에서는 정책을 수립하고 추진하는 데에 있어 국민이나 관계 집단의 의견을 하나로 모으는 과정이 중요해지고 있다. 같은 맥락에서 최근 국민들의 삶에 영향을 미치는 각종 분야에서는 정책을 추진하기 전 구성원의 견해를 모으기 위한 각종 방안을 적극적으로 도입하고 있다. 민주적이고 합리적인 과정을 통해 제안된 정책은 쉽게 구성원의 공감대를 형성하고, 현장에서의 착근 역시 원활하게 이루어지기 때문이다.

다른 정책들과 마찬가지로 유아교육정책 수립과정에도 많은 구성원과 집단이 직접적 또는 간접적으로 참여하여 다양성 있는 견해를 제안해야 한다. 국회와 정당, 정부기관의 관계자, 이익집단, 연구기관과 학자, 교사와 학부모, 매스컴과 여론 등이 대표적인 유아교육정책 참여 집단이라고 할 수 있을 것이다. 유아교육정책과 관련한 실제적인 문제가 복잡성 있고, 갈등이 첨예할수록 다양한 집단의 참여가 필요하다.

그럼에도 불구하고 유아교육을 담당하고 있는 주체인 교사들의 유아교육정책에 대한 관심도는 여전히 높지 않아 보인다. 변화하는 유아교육정책을 현장 최일선에서 직접적으로 받아들이고 있는 유아교사들이지만 유아교육정책은 나의 일로 생각하지 않고 있는 듯하다.

유아교사의 목소리가 변화와 개혁의 새로운 길

미래 한국의 교육비전을 논의하기에 앞서 Dewey의 말에 주목해야 할 필요가 있다. Dewey(1916)는 그의 저서인 「민주주의와 교육」에서 인간의 삶과 민주주의의 특성을 논하면서, ‘좋은 사회’의 조건을 제시하였다. 그는 공동의 목표와 관심사를 지니고, 구성원 간에 활발한 교류가 이루어진 사회가 좋은 사회라고 제안하였다.

Hargreaves와 Shirley(2009)는 ‘제4의 길’이라는 개념을 통해 개혁과 변화의 중심이 되는 전문적이고 민주적인 변화를 추구하는 시대가 왔음을 주장하였다. 그들은 향후 우리가 지향해야 하는 방향을 제안하였는데, ‘제4의 길’에서는 영감과 혁신, 지속성과 책임감이 요구되고, 국가, 교사단체, 학부모 등 구성원 모두가 개혁과 변화의 중심에 있어야 함을 주장하였다. 또한 관료적이고 시장주의적 변화가 아니라 민주적이고 전문적인 변화로 교사는 국가통제에서 자유로워지는 반면, 부모와 지역공동체 그리고 대중으로부터 자율성이 줄어들어 교육자들의 책임감이 균형을 이루게 된다고 한다. 또한 국가정책 결정에 우리 모두가 공동체 일원으로서 스스로의 목소리를 더 크게 제시할 수 있고, 교육의 목적을 같이 결정하는 것에 참여할 수 있음을 보고하였다.

[그림 1] Hargreaves와 Shirley(2009)가 지향하는 ‘제4의 길’

(출처: 이찬승, 허경철, 조난심, 이연선, 이승엽, 김태균(2013). 한국 공교육 미래방향 제안-미래공교육 연구보고서. 서울: 21세기교육연구소. p.362.)

이들의 주장에서 유아교육정책 분야가 나아가야 할 방향을 제안받게 된다. 유아교육정책은 학습과 성과, 그리고 행복의 목표를 달성하기 위하여 정부 주도 및 지원으로 파생되는 국가적 비전, 전문가와 대중의 참여가 함께 어우러져 양산된다는 것이다. 즉, 유아교육정책은 매우 복합적이고 종합적인 개념으로 한 가지 차원의 접근만으로는 유아교육정책의 올바른 이해와 수행이 불가능하다.

유아교사의 목소리가 유아교육정책의 반석이 되길 희망하며

‘유아교육정책의 주체는 누가 되어야 하는가?’에 대한 글을 마무리하며, 필자는 몇 가지 제안을 하고자 한다. 첫째, 유아교육정책의 기획과 실천을 총체적으로 논의할 수 있는 소통의 장이 필요함을 주장한다. 그간 유아교육정책은 정부 중심의 기획으로 인해 실천 주체들의 냉소적 배타성이 더해져 기획과 실천에 유기적 연계성이 부족하였다. 이로 인해 유아교육정책의 실천과정에서 부조화가 발생되었고, 유아교육정책의 양극화 현상이 나타났다. 근원적으로 이와 같은 현상은 견해가 다른 유아교육 관련 집단 간 소통 부족으로 볼 수 있다. 따라서 이들 집단의 입장이 공공의 장에서 제시되어 조정 및 합의될 수 있도록 유아교육정책과 관련한 범국가적 기구를 설립할 필요가 있겠다.

현재에도 유아교육정책과 보육정책을 통합하여 연구하는 기관인 육아정책연구소가 해당 분야의 전문적인 연구 활동을 담당하고 있다. 하지만 범국가적 유아교육정책 기구를 통해 유아교육정책의 수립과 실행에 관한 제반 사항 논의, 유아교육정책과 관련한 각 집단의 기능적 합의체 형식의 최고 심의 의결기구로서 합당한 권위 부여를 희망해 본다. 범국가적 유아교육정책 기구의 이상적인 운영의 희망적인 전제는 절제된 이성의 발휘를 통한 합리적 의사소통과 함께, 기존의 신자유주의적 사고를 비판하는 새로운 패러다임이 기반되어야 하며, 다원주의 사회에서의 기능조화론을 초석으로 해야 한다.

둘째, 유아교육정책이 추진되는 메커니즘(mechanism)에 대한 대대적인 재설계를 요청한다. 유아교육정책은 시작 이전 단계부터 체계적으로 기획되고 추진되어야 마땅하다. 즉흥적이고 인기 중심의 정책 추진으로 인한 점증주의식 정책 운영으로는 한계가 있다. 지금까지는 수시로 발생하는 돌발적인 유아교육 사안과 문제를 뒤쫓는 사후 보완식의 정책이 주를 이루었다. 이에 유아교육 분야에서 요구하는 유아교육정책 시스템은 정책 추진에 있어 안정적인 메커니즘을 형성하는 것이라 볼 수 있다.

안정적인 정책 메커니즘은 유아교육정책이 추진되는 정상적인 궤도를 설정하는 것을 의미한다. 이는 정책과정에서의 ‘로드맵(road map)’ 확정을 통해 유기적이고 합리적으로 상호 협력 및 조정될 수 있는 대화 채널의 가동으로부터 보장받을 수 있을 것이다. 이와 같은 메커니즘을 통해 유아교육정책이 추진될 때, 유아교육정책은 경제성과 함께 공공성, 민주성, 적합성 등을 보장받을 수 있을 것이다. 또한 이를 통해 정책 기능의 항진이 점증주의의 틀 속에서 기약될 수 있을 것이다.

셋째, 유아교육정책 도출 시 발생하는 근원적인 문제점을 점검해야 한다. 그동안 우리는 유아교육정책의 장밋빛 결과만을 전제로 하여 각종 정책을 도출하는 연역적 사고방식에 의존하였다. 이와 같은 방식은 본연히 상부하달식이 될 수밖에 없고, 그만큼 현장에서 실천 시 발생하는 이질감은 커질 수밖에 없다. 이에 향후 유아교육정책은 정책의 현장 친화력을 향상할 수 있도록 현장에서 요구하는 정책 수요를 보다 민감하고 심도 있게 파악하여야 한다. 정부에서는 이를 종합한 후, 체계화하는 귀납적인 방식의 정책 추진 체계를 정책시스템 속에 필히 반영해야 한다.

유아교육정책의 귀납적 정책체계 추진은 본 칼럼의 지향점을 한 마디로 정리하는 것이다. 즉, 하향식 모형(top-down model)의 정책 추진이 아니라 상향식(bottom-up model) 정책 추진이 되어야 함을 시사하는 것이다. 이는 궁극적으로 유아교육정책의 이면에 내재한 유아교육 현장 구성원의 심리적 정서를 전면에 내세워 ‘심리적 동감’의 요체를 확인하는 것으로 볼 수 있다. 결론적으로 계획과 실천의 조화 및 심리적 동감에 의한 유아교육현장 중심의 유아교육정책을 수립하고 실천해 나가야 함을 잊어서는 안 된다. 좋은 유아교육정책은 이미 존재하는 것이 아니라 만들어 나가는 것이다. 유아교육정책과 관련한 당사자들이 어떻게 협력하고 노력하느냐에 따라 유아교육정책은 달라질 것이 자명하다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

참고문헌

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• Young, R. E. (2003). 하버마스의 비판이론과 담론교실. [Critical Theory and Classroom Talk]. (이정화, 이지헌 역). 서울: 우리교육. (원전은 1991년에 출판).

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