교육을바꾸는사람들

지난 학기 대학원에서 영유아교육·보육정책 강의를 하며 유보통합 실행 계획(안)이 발표되기를 ‘학수고대’하였다. 성공적인 유보통합을 위해 설정된 공통의 목표와 청사진을 검토하며, 대학원 수강생들에게 유보통합의 성공 가능성과 잠재적인 리스크에 대해 공유하고자 하였다. 따라서 유보통합 실행 계획(안)이 발표되기 전까지 필자의 목은 그야말로 ‘학의 목’이었다. 유보통합 실행 계획(안) 발표를 그 누구보다 기다렸던 것이다.

6월 27일, 교육부는 서울청사에서 제4차 영유아교육·보육통합추진위원회 회의를 개최하였고, 드디어 유치원과 어린이집을 통합 운영하는 유보통합 실행 계획을 심의·발표했다. 이번에 발표한 로드맵은 ‘세계 최고 영유아교육·보육을 위한 유보통합 실행 계획(안)’으로 성공적인 유보통합을 추진하고자 하는 교육부의 의지를 확인할 수 있었다. 주요 계획을 살펴보면, 돌봄 시간 확대(최장 12시간 돌봄), 돌봄 운영을 위한 전담인력(보조교사) 지원, 교사 대 영유아 비율 개선, 모든 미취학 아동 대상 무상교육 확대가 주요 골자다. 이와 함께 올해 하반기 안에 100곳의 영유아학교 통합기관 모델을 시작으로 시범운영 기관을 확대하겠다고 발표하였다.

하지만 주요한 쟁점은 여전히 빈칸으로 남겨두고 있다. 유보통합을 추진함에 있어 최대 이슈인 교사 자격과 관련해서는 영아와 유아 정교사 자격을 ‘통합하는 안’과 ‘분리하는 안’을 모두 포함한 시안을 제시하였다. 아울러 입학 신청 창구는 11월부터 일원화될 예정이지만, 입학 방식을 추첨제로 할 것인지, 가산점제로 할 것인지를 결정하지 않은 상태로 발표하였다. 이에 더하여 유보통합 정책 실행을 뒷받침할 재원 분담도 아직 답보인 상태로 남겨두었다. 따라서 필자가 지난 칼럼¹에서 지적한 유보통합에 대한 재원 마련 대책이 부재하다는 지적은 여전히 당면 과제로 남아있다. 이번 칼럼에서는 교육부에서 발표한 유보통합 실행 계획(안)의 세부 내용을 꼼꼼히 살펴보고, 주요 사안에 대해 필자의 의견을 더하고자 한다.

유보통합 실행 계획(안)의 주요 내용

교육부에서 제시한 유보통합 실행 계획(안)은 크게 세 가지 과제로 정리된다. 5대 상향 평준화, 5대 유치원·어린이집 통합 과제, 3대 관리 체제 개선 과제가 이에 해당한다. 그럼 각 과제의 내용을 살펴보도록 하자.

우선 5대 상향 평준화이다. 여기에는 충분한 이용시간 및 일수 보장, 교사 대 영유아 비율 개선, 단계적 무상 교육·보육 실현, 통합연수체계 마련, 수요 맞춤 교육·보육 프로그램 강화가 포함된다. 우선 돌봄 시간을 기존 8시간에 아침·저녁 4시간을 더해 1일 12시간으로 확대하여 희망하는 영유아 누구나 이용할 수 있도록 하여 교육과 돌봄 공백을 해소하고자 하였다. 다음으로 교사 대 영유아 비율² 개선을 위한 목표가 제시되었는데, 평균 비율을 ‘0세 반’은 기존 3명에서 2명으로, ‘3~5세 반’은 기존 12명에서 8명으로 그 목표로 제시하였다. 이에 더하여 ‘0~2세 반’ 보조교사를 기존 3학급당 1명에서 2학급당 1명으로 확대한다는 계획도 담겨 있다.

무상교육·보육을 실현하기 위하여 2025년 5세를 시작으로 2027년까지 단계적으로 3~5세 무상교육·보육을 추진할 예정이고, 전체 교원이 교육·보육 전문가로서의 역량을 함양할 수 있도록 4대 분야(교육과정 실행, 영·유아 지원, 영유아 정서발달 지원, 특별한 영유아 지원) 중심의 맞춤형 직무연수를 중점 추진하고자 계획하였다. 또한 수요 맞춤 교육·보육 프로그램을 강화하기 위하여 2·5세를 이음연령으로 지정, 소규모 기관에서의 내실 있는 교육지원, 영유아 정서·심리 지원 강화, 특수교육 대상 영유아 통합지원을 계획하였다.

다음으로 5대 유치원·어린이집 통합 과제이다. 편리하고 공정한 입학 방식 마련, 통합교원 자격·양성체제 개편, 교사 처우 개선, 영유아교육과정 개발·적용, 설립·운영 기준 마련이 통합 과제에 포함된다. 먼저 편리하고 공정한 입학 방식을 마련하기 위해 유치원과 어린이집 입학·입소 신청 창구를 유보통합 신청사이트(가칭)로 일원화하고, 상시입학제를 도입할 예정이다. 학부모의 편의성 제고와 입학 공정성 확보를 위해 입학 방식과 우선순위에 대해 공론화 과정을 거친 후 합리적 방안을 마련하고자 한다.

통합교원 자격·양성체제 개편을 위해 일반교사의 경우, 영유아 정교사(0~5세) 단일 자격과 영아 정교사(0~2세)와 유아 정교사(3~5세)로 구분하는 두 가지 안에 대해 검토 후 결정할 예정이다. 신규 통합교원은 영유아교육 전공(가칭)의 학사학위 과정을 대면 중심의 학과·전공제로 양성할 예정이며, 현직 교사는 특별교원 양성과정 또는 신·편입학을 통해 통합교원 자격을 취득할 수 있도록 할 계획이고, 승급체계는 현 유치원교사 체계를 따르고자 한다. 장애영유아 교육을 담당할 교사 자격의 경우는 통합기관의 특수학교 정교사 자격으로 개편하고자 계획하였다. 이를 위해 현직 장애영유아 보육교사는 대학 또는 대학원에 신·편입학하여 통합기관의 특수학교 정교사 자격을 취득해야 하고, 신규교사는 학사학위 이상 양성을 기본으로 전공과목 개편을 통해 영아 특수교육도 이수해야 한다.

교사의 처우 개선을 위해 보육교사와 사립유치원교사 간 처우개선비 격차를 단계적으로 해소하여 추후 동일 수준으로 지원할 계획이고, 교사의 휴가·질병 등에 따른 교육·보육 공백 방지를 위해 대체교사 지원(2024년 1인 7일 → 2027년 1인 10일)을 확대하고자 하였다. 아울러 보육교사의 법적 지위를 근로자에서 교원으로 변경할 예정이다.

현재 0~2세 보육과정과 3~5세 교육과정이 분리되어 있으나, 영유아의 특성과 연속성을 고려하여 0~5세 영유아 교육과정을 국가교육위원회와 함께 2027년까지 마련할 계획이다. 이를 통해 영아-유아-초등 교육과정 간의 연계성을 강화하고 국가와 교육청 수준의 지원을 신설하여 교육과정 질을 제고하고자 하였다. 또한 현재 유치원과 어린이집 설립·운영과 관련하여 상이한 법령과 제도가 적용되고 있으므로, 유치원과 어린이집의 상향 평준화와 통합기관의 다양성 및 자율성을 보장하는 방향으로 설립·운영 기준을 마련하여 시행할 계획이다.

끝으로 3대 관리 체제 개선 과제이다. 관리 체제 개선 과제에는 지방 관리 체제 일원화, 효율적 지원 기반 마련, 통합정보시스템 구축이 포함된다. 우선 기관 간 균형적인 질 제고와 효율적 지원을 위해 지방자치단체의 영유아보육 업무와 재정 등을 교육청으로 이관하여 지방관리체계의 일원화를 추진한다. 또한 효율적 지원 기반 마련을 위해 표준 영유아 교육·보육비용(가칭) 산정을 계획하였으며, 기관 유형·수요자 선택권·기관 자율성·서비스 질 제고를 고려하여 통합기관의 유형별 비용지원 구조 개편 검토를 계획하였고, 교육·돌봄책임특별회계(가칭)를 신설하여 유보통합 과정에서 누수 없이 지원이 이루어지기 위한 통합적 재정기반을 마련하고자 하였다.

이와 함께 통합정보시스템을 구축하고자 계획하였다. 단기적으로는 관리체계를 일원화하기 위한 것으로 통합모델 전면 시행 전에 제도 개선과제에 따른 기능개선 수요 등을 반영하여 현행 시스템을 각각 개선하여 운영하고자 계획하였다. 이후 중장기적으로는 통합법 제정과 시행 지원을 위한 유보통합정보시스템(가칭)을 구축하여 운영하고자 하였다. 유보통합정보시스템 개통 이후 시스템의 안정적 현장 안착을 위해 학부모, 통합기관, 교육청 대상 사용자 지원체계를 구축하는 방향의 유보통합 실행 계획을 제안하였다.

유보통합 실행 계획(안)에 더하는 고민

교육부에서 발표한 유보통합 실행 계획(안)의 핵심 과제인 5대 상향 평준화, 5대 유치원·어린이집 통합 과제, 3대 관리 체제 개선 과제에서 제안된 주요 사안은 2024년 말까지 의견수렴을 거쳐 보완한 후 확정할 예정이다. 교육부는 2025년부터 확정안을 토대로 통합법률 제정을 추진하고자 계획하고 있다. 대한민국의 모든 영유아가 공교육의 보편성과 평등성, 그리고 자율성이 확보된 생애 초기의 공정한 출발선을 보장하는 영유아기 교육을 실현하기 위하여 발표된 유보통합 실행 계획(안)은 향후 유아교육과 보육의 통합과 발전에 긍정적으로 기능해야 할 것이다. 이를 위해 필자는 교육부에서 발표한 유보통합 실행 계획(안)의 주요 내용에 몇 가지 의견을 덧붙이고자 한다.

첫째, 5대 상향 평준화 과제 추진에 대한 의견이다. 교육부는 2024년 하반기부터 영·유아학교 시범사업(가칭)을 통해 상향 평준화를 확산할 예정이라고 발표하였다. 실행 계획(안)에서는 상향 평준화를 달성하기 위해 영유아 교육기관의 충분한 이용 시간 및 일수 보장 과제를 제시하였다. 유치원과 어린이집 이용 시간 차이와 방학기간 및 휴일 돌봄의 공백을 우려하여 제기된 정책으로 볼 수 있겠으나, 이는 지극히 어른 중심의 일방향적인 정책의 결과로 볼 수 있다.

긴 시간 동안 기관에 머무르는 것은 영유아에게 또 다른 스트레스를 제공하고, 이는 신체적·정서적 어려움으로 작동할 것이다. 또한 부모와의 소통이 부족해질 수 있으며, 가정에서의 질 좋은 상호작용의 기회를 제공받지 못할 수도 있을 것이다. 이러한 문제들은 영유아들의 교육기관 이용 시간 확대 정책을 수립함에 있어 반드시 고려되어야 할 주요한 요소이다. 영유아들이 교육기관에서 지금보다 더 많은 시간 동안 돌봄을 받는 정책이 아니라, 부모와 가족이 함께하는 행복 가득한 세계 최고 수준의 영유아 교육·보육 체계 구축에 고민을 더해야 할 필요가 있겠다.

다음으로 교사가 아이들 한 명 한 명을 보다 세심하게 보살피고, 교육할 수 있도록 교사 대 영유아 비율을 획기적으로 개선한다는 과제이다. 0세 반의 경우 현행 1:3에서 1:2를 목표로 설정한 부분은 적극적으로 지지하며 큰 박수를 보내고 싶다. 다만 3~5세 반의 경우 현행 평균 1:12에서 1:8을 목표로 개선하고자 하는 부분에는 의문을 제기한다. 교사 대 영유아 비율을 낮추겠다는 정책적 입장에는 동의한다. 교사 한 명이 담당하는 영유아의 수가 많아지면 개별 영유아의 교육과 돌봄이 어려워질 수 있다. 또한 영유아의 안전문제와 함께 정서적 안정감에도 부정적인 영향을 미칠 수 있으며, 교사의 업무 부담으로도 연결된다. 적절하지 않은 교사 대 영유아 비율은 교육의 질을 저하시키는 주요 원인으로 영향을 미치게 된다.

하지만 현재 유치원은 학급당 최대 인원을 중심으로 교육부에서 권고하는 기준을 적용하고 있으며, 시도교육청은 교육부의 권고 범위 내에서 교사 대 유아의 비율을 결정하고 있다. 즉, 지역과 기관에 따라 교사 대 유아의 비율은 큰 차이를 보일 수밖에 없는 상황이다. 따라서 3~5세 반의 경우 1:12의 평균을 1:8로 낮추는 것과 함께 학급당 최대 인원수를 대폭적으로 하향 조정하는 정책³이 제안되기를 기대한다.

둘째, 5대 유치원·어린이집 통합 과제 추진에 대한 의견이다. 통합기관에 적용될 입학 방식은 공론화를 거쳐 학부모의 편의성과 입학의 공정성을 확보할 수 있는 합리적인 방안으로 마련할 계획임을 밝혔다. 구성원의 목소리가 정책의 기반이 되어야 하고, 좋은 유아교육정책은 함께 만들어 나가는 것이라고 주장하는 필자의 입장에서는 반가운 계획이다. 보여주기식 공청회가 아니라 구성원들의 목소리와 요구가 충분하게 논의될 수 있는 내실 있는 소통의 장이 되길 기대해 본다.

유보통합 추진에 있어 가장 큰 쟁점인 교사 자격과 관련해서는 영아와 유아 정교사 자격을 통합 또는 분리하는 복수 안을 제시하였다. 현행의 이원화된 영유아교사 자격 및 양성제도를 통합하기 위해 전략적으로 제시된 복수 안으로 볼 수 있을 것이다. 신규교사 양성에 있어 대면 중심 학과제를 기반으로 유아교육과 보육을 함께 포함해야 하고, 전문성 있는 영유아교사를 양성하기 위해 양성과정의 세분화가 이루어져야 할 필요가 있다. 유보통합으로 인해 교사 자격이 통합되면 유치원과 어린이집 교사가 따로 나누어지지 않게 된다. 이는 유아교육·보육의 효율성과 질을 높이기 위한 시도로 볼 수 있다. 유보통합은 교사 자격 통합과 함께 양성체제 개편, 시설 환경 개선 등을 고려하고 있으며, 이를 통해 영유아의 교육과 돌봄 환경을 개선하고자 한다. 향후 유보통합은 보육교사와 유치원 교사 간의 협력을 강화하고, 영유아들에게 더 나은 교육 기회를 제공할 수 있도록 조력할 것이다.

표면상 분리되어 있는 0~2세 보육과정과 3~5세 교육과정 역시 연계성에 기반하여 통합된 영유아 교육과정이 수립되어야 할 것이다. 이를 위해서는 영유아기 발달의 연속성을 고려해야 하고, 교육과정 영역 간 상호관련성과 통합성이 강조되어야 할 것이다. 또한 현장에서 실행 가능한 놀이 환경과 지원 전략이 제시되어야 하고, 통합된 영유아 교육과정에 대한 질 강화에 힘써야 할 것이다. 아울러 다양한 가정의 영유아를 배려하는 교육과정이 수립되어야 할 것이다. 이에 더하여 영유아가 통합기관에서 생활하는 모든 시간에는 ‘교육이 있는 돌봄’과 ‘돌봄이 있는 교육’이 상호 얽혀 나타나기에 영유아의 모든 경험이 교육적 경험이 되도록 지원할 수 있는 교육과정이 수립되어야 한다.

셋째, 3대 관리 체제 개선 과제 추진에 대한 의견이다. 유보통합의 행‧재정적 측면에서 영유아 교육과정 지원비를 무상교육의 범위에 포함시키고자 한다면 시행령이 아니라 법률에 규정되어야 할 필요가 있다. 유보통합 실행 계획(안)에서는 교육·돌봄책임특별회계(가칭)를 신설하여 유보통합 재정기반을 마련하고자 하였다. 교육부에서는 특별회계 신설을 통해 유보통합에 대한 의지를 보여주고자 하였으나, 안정적인 재정 확보에 대한 믿음을 보여주어야 할 필요가 있다. 특별회계는 한시적인 특별법 형태로 불안정하고, 기존의 교육재정을 잠식할 우려가 있기 때문이다.

현재 매해 높은 수준으로 지원하고 있는 누리과정 지원비를 지방교육재정교부금에서 담당하는 것 역시 지방교육재정이 감당할 수 있는 예산의 범위에서는 부담으로 작용할 수밖에 없다. 현재 영유아 교육과정 지원 예산의 편성은 시·도교육청의 의무이지만, 유보통합을 결정하고 영유아 교육과정에 대한 지원을 담당하는 주체는 정부이므로 향후 정부의 통 큰 결단이 뒤따라야 할 것이다. 이와 함께 법률적 근거가 미흡한 현행 교육부령 역시 개정이 필요하다.

‘하나 되는 유보통합, 두 배 되는 아이행복’

유보통합을 추진하는 정부(교육부)에서 내놓은 슬로건이다. 성공적인 유보통합을 위해 영유아, 부모, 교사와 기관 등 모든 구성원들의 합심(合心)이 필요한 지금이다. 하나 되는 유보통합을 통해 아이 행복은 두 배가 될 것이고, 우리 모두는 행복한 사회를 맞이할 수 있게 될 것이다. ‘세계 최고 영유아교육과 보육을 위한 유보통합 실행 계획(안)’의 성공적인 현장 안착과 장밋빛 미래를 기원해 본다.

※ 본 칼럼은 필자의 고유 의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식 견해가 아닙니다.

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1. 유보통합의 안정적인 실현과 현장 안착을 위한 재정 확보 방안을 위해, 2024년 1월 17일자 <교육을바꾸는사람들> 교육 칼럼에 게재된 필자의 ‘유보통합, 과연 넘지 못하는 산으로 남을 것인가?’ 원고를 참고하기 바란다.
2. 현재 유치원의 경우 3세 최대 1:24, 4세 최대 1:26, 5세 최대 1:28이고, 어린이집의 경우 0세 1:3, 1세 1:5, 2세 1:7, 3세 1:15, 4~5세 1:20이다.
3. 교사 대 영유아 비율 감소 방안에 대한 필자의 의견은 2023년 11월 14일자 <교육을바꾸는사람들> 교육 칼럼에 게재된 ‘지금 당장 시급한 영유아 교육기관 지원 정책은 무엇인가?’ 원고를 참고하기 바란다. 해당 원고에서 필자는 ‘만 0세 반’은 3명에서 2명, ‘만 1세 반’은 5명에서 3명, ‘만 2세 반’은 7명에서 5명, ‘만 3세 반’은 15명에서 8명, ‘만 4세 반 이상’은 20명에서 12명 수준으로 개정되기를 제안하였다. 또한 장기적으로 ‘만 4~5세 반’의 경우, 교사 대 유아 비율이 10명 이하로 개편되기를 기대하였고, 이를 위해 정부와 지자체의 든든하고 파격적인 지원이 이루어져야 할 필요가 있음을 주장하였다.