교육을바꾸는사람들

이야기를 이어가며

지난 글(<‘과외’에서 ‘사교육’ 이야기로, 결국 ‘돈’ 이야기로”>)에서 과외 내러티브가 물구나무서는 과정을 이야기했다. 1990년대 후반에서 2000년대 초반 사이에 일어난 일들이었다. 이전까지 과외는 ‘금지해야 할 것’이라 이야기했었다. 그러나 1990년대 후반, 특히 ‘5.31 교육개혁’에서 ‘수요자 중심 교육’과 같은 구호를 외치며 내러티브를 뒤집었는데, 이런 역전을 거치며 과외는 못 하게 막아야 할 것이 아니라 공적으로 해소해 주어야 할 ‘수요’로 인정되어 갔다.

과외 이야기를 바꾸어 가는 과정에서는 과외가 왜 문제가 되는지 적시하는 초점에서도 변화가 일어났다. 새로운 내러티브는 새로운 통념과 맞물려야 했기 때문이었을 테다. 이전에는 과외가 입시 위주여서 문제이고 전인교육을 해치는 행태여서 문제라고 지적하는 것이 일반적이었지만, 2000년대로 들어서면서는 과외에 들어가는 비용이 지나쳐서 문제라고 지적하는 경향이 압도해 갔다.

과외 논란에서 비용 부담이 너무 커져서 문제라는 이야기가 일반화되면서는 그 비용을 지칭하는 용어도 새롭게 골라지기 시작했다. 서비스가 다양해지면서 과외비라는 말로 항목들을 모두 포괄하기가 어려워지자, 교육비 논의에서 이전부터 사용되어 오던 ‘사교육비’라는 용어가 종종 차용되었다. 교육계에서는 공교육 예산(‘공교육비’)의 부족을 문제 삼으며 이전부터 사교육비 부담이 상대적으로 크다는 지적을 해왔다.

이때 ‘사교육비’란 굳이 분석한다면 ‘사+교육비’라고 구성된 말이었지만, 과외비를 문제 삼는 논란에서 그것은 ‘사교육+비’로 조합된 용어로 와전되었다. 이렇게 되는 데는 언론이 용어를 분별 없이 사용한 탓도 있었지만, 정부가 정책 용어를 선택할 때 엄밀하지 못했던 탓이 더 크다. 어쨌거나, 이 시기를 거치며 ‘과외’ 문제는 곧 ‘사교육비’ 문제가 되었다. 암암리에 문제의 요체가 바뀌었다. 과외의 교육적 성질이 문제가 아니라, 과외(사교육)에 들어가는 돈이 문제가 되었다.

‘사교육+비’가 문제라는 말은 ‘비’(費)를 규정하는 수식어(원인), 즉 ‘사교육’이 문제의 원천이라는 뜻이 된다. 과외 문제가 사교육비 문제로 귀결되고 나서는, 사교육비 문제가 곧 사교육 문제가 되는 것이다. 그래서 이제 ‘사교육이 문제이다’라는 발언은 ‘사교육비가 많이 들어서 문제이다’라는 말과 같은 뜻이 되었다. 일상의 대화에서만 아니라 교육정책 담론에서도 사정은 같다.

‘과외 금지’ 위헌이라 막히자, 학교를 정책 수단으로 징발

2000년은 사교육 정책의 흐름에서 중대한 분수령이 되었다. 이 해에 정부는 오랜 관성의 정책 기반을 상실했다. 1980년 ‘7.30 교육개혁’ 이후 유지되어 온 과외 금지 조치는 2000년까지도 ‘학원의 설립·운영에 관한 법률’이 떠받치고 있었다. 이 법률 제3조는 “누구든지 과외 교습을 하여서는 아니된다”고 규정하여, 과외 금지 대책의 근거가 되어 주고 있었다. 헌법재판소는 2000년 4월 27일 이 조항이 헌법에 어긋난다고 판결했다. 과외를 포괄적으로 금지하는 것은 “부모의 교육권이나 자녀의 인격 발현권” 등의 기본권을 침해한다는 것이었다. 이 판결로 정부는 사교육 시장(공급자인 사교육 업자·업체와 소비자인 학생·학부모)을 직접 통제할 수단을 잃게 되었다.

‘과외 금지’라는 일차적인 ‘철퇴’ 대안을 잃게 된 정부는 크게 당혹했다. 헌법재판소의 판결이 있기 전, 1990년대 후반 우리 사회는 과외가 극렬하다 성토하고 있었다. ‘사교육 열풍’이라는 표현을 일상적으로 사용했다. 판결이 이루어지기 불과 닷새 전 신문에서도 아래와 같은 기사를 읽을 수 있었다.

전국이 과외 열풍에 휩싸여 있다. 중·고생은 물론, 초등학생, 심지어 유아에게까지 사교육 바람이 몰아치고 있다. 2년 전 정부가 강력한 교육개혁으로 공교육을 정상화해 과외 등 사교육을 획기적으로 줄이겠다고 했으나 현실은 되레 거꾸로 가고 있다.

사회 분위기는 주효한 대책을 내놓으라 다그치고 있었지만, 정부는 곧잘 써먹었던 정책 수단을 잃어버렸다. 으레 내놓던 ‘금지’나 ‘단속’의 엄포를 더 이상 쓸 수 없어서 우왕좌왕했다. 당시 교육부는 빠르게 대응하지 못한다고 대통령에게 질책까지 당했다.

사교육 공급자(학원 등)나 소비자(학생, 학부모 등)를 직접 제어할 수 없게 된 정부에게 이제 남은 정책 수단은 사실상 학교밖에 없게 되었다. 뒤에는 교육방송도 중요한 ‘제도권’의 수단이 되지만, 방송을 활용할 수 있게 되기까지는 시간이 더 필요했다. 2000년대 이전에 EBS의 존재와 기능은 미미했다.

사교육 수요, 줄이거나 충족시키거나 학교 책임

사교육 대책에서 정부는 학교를 종종 두 방향에서 동원한다. 이름하여 사교육 수요를 줄이는 쪽과 수요를 충족시키는 쪽이다.

전자의 방향은 사실 오래전부터 채택해 오던 것이다. 사교육의 표적이 될 만한 지표를 학교 안으로 옮기는 것으로, 학교 밖 사교육 업자들이 그것을 겨냥하기 어렵게 만들려는 대책에서 볼 수 있다. 대표적인 것으로, 상급학교 입학 사정을 위한 주요 전형 자료를 학교에서 생산하도록 만드는 제도를 들 수 있다. 입학제도에서 ‘내신 반영’의 비중을 높이는 것이 그런 예이다. 내신은 학교가 직접 작성해 내는 것인 만큼, 사교육 주체들이 그것을 겨냥하여 상품(서비스)을 내놓기가 쉽지 않으리라고 보았다.

수능 점수와 같은 전형 자료에 비한다면, 내신이라는 지표를 좌우하는 데는 교사들이 학교 밖 에이전트들보다 유리하리라고 계산할 수 있다. 수능과 같이 학교 밖에서 관리하는 시험 점수를 기준으로 삼는 제도가 지배적일 때에 비한다면, 학습과 품행 등에 대해 학교 안에서 평가한 결과를 기준으로 삼을 때 사교육(학교 밖에서의 ‘교육’)에 대한 수요가 줄어들리라 기대할 수 있다.

게다가 내신 본위의 입학제도를 채택하면 학생들이 학교 안에서의 학습과 활동에 더욱 신경을 쓰게 될 터인 만큼, ‘학교 교육의 정상화’도 기대할 수 있다고 보았다. 그래서 이 방향의 대책은 2000년대 들어 거듭 굳건해지며 진화했다. 그 이전 단순히 교과 성적을 기계적으로 반영하던 제도에서, 다면적인 ‘학교생활 기록’을 전문가(‘입학사정관’)가 엄밀하게 평정하는 양식으로 확충되어 온 사실은 익히 알려진 바이다. 대입제도 쪽에서 보면, 2000년대 후반 이후 2010년대 초반까지, 학생부 위주 전형을 정부가 대학에 강요하다시피 해가며 늘렸다. 학생부 기반의 제도가 사교육 수요를 줄인다고 계산했기 때문이다. 이런 타산과 정책 공세는 2010년대 후반 ‘공정성’의 이슈가 폭발해서야 기세가 꺾였다.

정부가 후자의 방향(즉, 사교육 수요를 학교가 나서서 충족시키게 하는 방향)에서 학교를 동원하는 시도 역시 논급된 지는 오래됐다. 1960년대에도 차라리 학교가 적당히 과외를 해 주는 것이 현실적이잖느냐는 이야기들이 나왔었다. 음성적으로 이루어지는 과외를 막을 수 없다면, 차라리 ‘보충수업’이라는 이름으로 ‘양성화’해서 그 부작용을 다소나마 줄이려는 접근이 현실적이잖느냐는 이야기들이었다. 그러나 이런 ‘현실론’은 ‘금지’라는 전통적인 정책 기조에 어긋나는 것으로, 2000년에 이르기까지도 공공연히 채택할 대안으로 부상하지는 못했다. 헌법재판소의 판결은 말하자면 이 금기의 둑을 허물어 버린 셈이었다.

‘사교육 없는 학교’라는 간판으로 공·사교육의 구분 뭉개

2000년 이후 지금까지, 정부는 학교 밖에 번성하는 사교육 서비스를 학교 안으로 들여오기 위해 꾸준히 방도를 찾고 길을 넓혀 왔다. ‘사교육비 경감 대책’을 여러 차례 내놓으며 교육부가 채용했던 용어가 어떻게 바뀌었는지 되돌아보는 것만으로도 그런 변화를 확인할 수 있다.

1995년의 5.31 교육개혁에서는 ‘방과 후 교육활동’이라는 말을 썼다. 이때만 해도 그 활동의 대상은 ‘비교과’에 국한했었다. ‘특기·적성’ 또는 예체능 활동 등을 위한 사교육 수요를 학교 안에서 충족시키려는 대안이라 표방했다. 그러나 이런 대안의 간판은 중간에 ‘방과 후 교실’이라는 이름으로 커졌다가 2005년에는 ‘방과 후 학교’라는 이름으로 더 커졌다. ‘활동→교실→학교’로 의미역을 확장하면서, 말하자면 학교를 방과 전과 후로 양분하게 된 셈이다.

방과 후라고 구분했지만, 점차 그 성질은 방과 전의 프로그램(정규 교육과정)과 다름없게 변해갔다. 사교육 수요는 비교과보다 입시 ‘교과’ 쪽에서 더 크게 일기 마련이기 때문이다. 2000년대 후반부터는 방과 후 학교 프로그램이 비교과 활동에 국한되지 않았다. 주요 교과들에 대한 교습 서비스도 학교에서 버젓이 제공되었다. 사교육 시장의 ‘공급자’들에게도 학교에 들어와 방과 후 과정을 운영하는 것이 허용됐다.

학교로 하여금 사교육 수요를 만족시키도록 요구하는 대책은 이른바 ‘사교육 없는 학교’ 사업에서 극점에 이르렀다. 2009년 5월 13일, 당시 교육과학기술부는 “사교육 수요를 학교로 흡수하기 위한 근본적인 대책”으로 “‘사교육 없는 학교’ 지원 사업[을] 본격 착수”한다고 발표했다. 사교육 없는 학교에 선정되면 매년 1억 원 이상의 예산을 지원해 주고 학교장의 재량도 크게 늘려주겠다는 사업이었다. 이때 ‘사교육 없는 학교’란 “사교육 수요의 대부분을 학교 교육으로 충족시켜 주는 학교”로 정의했다. 정부가 모든 학교에 사교육을 시행하도록 대놓고 요구했던 셈이다. 더욱 어이없었던 것은, 그런 요구에 응하는(사교육 수요를 충족시키는) 학교를 ‘사교육 없는 학교’라 이름했던 사실이다.

이런 아이러니에는 사교육 문제를 보는 정부의 맹목적 편견이 스며있다. ‘사교육 없는 학교’라는 사업 이름을 채택하는 인식 틀에서 보면, 학교는 사교육 서비스를 하지만 그 학교 재학생들은 사교육을 받지 않는 것이다. 학생들이 학교 밖에서 서비스를 ‘사고’ 있지 않고 학교 안에서 거저 ‘받고’ 있기에 그렇다는 것이다. 학교 안에서 받는 사교육은 ‘사교육’이 아니라 ‘공교육’이라는 논리이다. 그렇기에 정부의 눈에는 ‘사교육 없는 학교’가 ‘공교육 살리기의 모델’로 둔갑해도 전혀 이상하지 않다. 대통령까지도 이 둔갑을 칭송했다.

사교육 없는 학교 사업을 공표하기 조금 전, 당시 대통령은 ‘사교육 없는’ 모범 사례라는 학교를 방문했다. 신문 기사에 따르면, 그 학교 학생들은 밤 10시까지 학교에서 공부하며, 교사들도 그때까지 근무하며 “통합논술, 심층 면접팀 운영을 통한 맞춤형 지도” 같은 서비스까지도 제공했다. 그래서 “공교육 살리기의 모델”이라 추켜세워지기도 했다. 대통령은 그 학교를 두고 “다른 학교도 따라왔으면 좋겠고, 또 따라올 수 있도록 해야 한다”고 말했다 전해졌다. 대통령까지 나서서, 공교육을 살리는 길은 학교가 사교육에 진력하는 데 있다고 역설한 것이다.

공교육(학교 교육)과 사교육(과외)을 구분해 이야기하는 데 우리 사회는 오랫동안 완강했다. 그런 전통에는 틀림없이 가벼이 여기지 말아야 할 ‘뜻’이 있었을 터이다. 그런 구분을 뭉개는 일을, 대통령과 교육부(당시 교육과학기술부)가 나서서, 무슨 대수냐는 듯이 해치웠다. 사회에서도 그런 사건에 대해 특별한 반응이 없었다. 학원들과 나란하게, 정부가 학교를 사교육 시장에 내놓은 셈인데도 말이다.

이제 학교 교육과 사교육의 정체는?

앞의 글들에서 여러 차례 언급했듯이, 오랫동안 사교육(과외)은 학교에 발을 들여놓게 해서는 안 될 교습 행태라 여겨져 왔었다. 정부의 주된 대책은 그런 행태를 비난하며 꾸준히 금지령을 내리는 것이었다. 그러나 2000년대로 넘어오면서 사교육 열풍은 더욱 거세졌는데도 정부는 늘 의존하던 ‘금지’의 정책 수단을 휘두를 수 없게 됐다. 헌법재판소가 과외에 대한 원칙적인 금지령이 위헌이라 판결했다. 과외 행위 자체를 막을 다른 마땅한 방도를 찾을 수 없게 되자, 정부는 학교를 수단으로 징용하기 시작했다. 과외 수요를 줄이거나 그 수요를 싸게 채우려는 대책에 늘 학교를 동원했다.

반세기 이상 매달려 왔던 과외 금지 정책을 더 이상 못 쓰게 되어 학교에 사교육 수요 해결을 요구하는 쪽으로 돌아서면서 둘러댈 이유가 없지는 않았다. 정부는 학교가 사교육 수요를 발생시키는 원흉이라고 비난했다. 학교 교육이 부실해서 사교육 수요가 생겨난다는 것이었다. 그렇게 정부는 ‘학교 교육의 내실화’를 부르짖기 시작했다. 이런 구호는 사교육 수요를 흡수해 내도록 학교를 내모는 구실이었고, 지금은 그것이 ‘학교 교육의 정상화’라는 표어와 다름없는 것이 되어버렸다.

학생들이 학교 밖에서 받을 만한 사교육 서비스를 학교 안에서 모두 제공하자는 움직임이 2000년대 후반에 일었던 것은 어쩌면 자연스러운 귀결이었을지 모른다. 앞에서 대통령의 칭찬을 들었다고 언급했던 학교에서도, 당시 보도에 따르면, 교장이 나서서 교사들에게 학원에서와 같은 서비스를 제공하자고 설득했다. 어느덧 학교 자체에서도 사교육 서비스를 제공하는 데 거부감을 느끼지 않게 되었을 뿐만 아니라, 오히려 그런 서비스로 학생들의 만족도를 키우고 진학 성과도 올리게 되는 점을 자랑스러워하게 되었다.

적어도 일반 고등학교를 보면, 과거였다면 과외 또는 사교육이라고 불러 마땅했을(그래서 손가락질했을) ‘수업’이 오늘날 학교에서는 서슴없이 자행된다. 그런 수업을 못마땅하게 여기거나 소홀히 한다면, 오히려 학교나 교사가 학부모나 사회로부터 비난받는다. 학교뿐만 아니라 공영 방송인 EBS도 입시 위주 수업 프로그램을 만들고 방영하는 것을 핵심 사업으로 여긴다. 정부가 그렇게 하도록 주문해 왔다. 예산이 궁했던 EBS에는 무척 반가운 일이기도 했다. 과거였다면 그런 수업은 과외에 해당했을 터이고, 전인교육에 해로운 행태였을 터이며, 금지 대상이었을 것이다. 이제는 그런 방송 프로그램을 학교에서도 재탕하며 이용하도록 모두가 권장한다.

이제까지 흘러온 사교육 이야기에서 추려내 되새겨 볼 점은 적지 않다. 그 가운데 빼놓아선 안 될 것은, 그렇게 이야기를 바꾸어 오면서 우리는 교육 관념까지 바꾸었다는 사실이다. 그동안 이야기로 학교 교육과 과외, 또는 공교육과 사교육의 의미를 흩트리고 경계를 허물었다는 점은 어느 정도 정리했다. 그러나 이 사건은 그 정도 정리로 그칠 사안이 아니다. 사교육 이야기를 바꾸어 오면서 우리는 교육의 의미 자체를 바꾸었다. 지금 우리는 과거와 다른 ‘뜻’으로 학교 교육을 하고 있다. 우리가 하고 있는 교육을 바루려면, 그 정체부터 파악하여야 할 터이다. 이 과제를 이어지는 글에서 풀어가 보려고 한다.

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