교육을바꾸는사람들

학교를 총체적으로 개혁하는 <새로운 학교 대전환>이 우리 사회의 화두이다. 지금의 교육체제는 우리 아이들에게 미래를 살아갈 역량을 키워주지 못하고, 모든 아이를 우리 모두의 아이처럼 챙기지도 못하기 때문이다. <새로운 학교 대전환>은 학교의 자율과 다양성에 기반하여 미래사회의 변화를 선도하는 개인 맞춤형 교육을 지향한다. 필자는 지난 글에서 <새로운 학교 대전환>을 위해 다양한 공유형 학교와 온라인 사이버 학교를 만들고, 모든 학교에 동등한 교육과정 편성 및 운영의 자율권을 부여하여 다양성을 확보하자고 제안하였다.

그렇다면 <새로운 학교 대전환>은 누가 추진하여야 할까. ‘모두의 의견을 수렴하여 모두가 나서서 추진해야 한다’가 정답이다. 하지만 현실에서는 결국 추진 주체의 문제가 대두된다. 이슈의 결정권이 정치인에게 있으니, 기존의 방식대로 대통령 > 장관 > 교육청 > 학교로 정책이 전달되면 학교는 달라질 수 있을까. 그렇지 않다. 대통령의 지시는 뭐든지 뚝딱 만들어내는 도깨비방망이가 아니다. 부동산과 대학 입시 문제로 이미 우리가 확인하고 있지 않은가. <새로운 학교 대전환>은 우리 사회의 미래 모습을 설계하는 일이므로 사실상 모든 국민이 이해 당사자라고 할 수 있고, 특히 교사와 학부모에게는 직접적인 영향을 준다. 사회적 공감대와 국회의 적극적인 지원이 필요한 까닭이 여기에 있다. 단순히 현재의 권력에 기대면 <새로운 학교 대전환>은 긴 호흡으로 추진되지 못하고 잠깐 시행되는 척하다가 곧 흐지부지되고 만다. 일사불란한 수직적 상명하복 체계도 민주 사회의 질서에 역행한다. 그러므로 <새로운 학교 대전환>의 추진 주체는 교육부, 교육청, 학교가 주체가 되어 함께 만들어 갈 새로운 거버넌스 구조이고, 새로운 거버넌스 설계의 핵심어는 자치, 분권, 협력이다. 교육부, 교육청, 단위 학교가 자율-분권-협력에 기초해 새로운 거버넌스를 만드는 시스템 개혁이 있어야 <새로운 학교 대전환>을 추진할 수 있다는 뜻이다.

현 정부에서 새로운 거버넌스를 나타내는 용어는 교육자치였다. 하지만 교육자치의 개념은 아직 무르익지 않았고 방향성도 뚜렷하지 않다. 일반행정과 교육의 통합인지 아니면 분리인지, 교육부에 대한 교육청의 자치인지, 교육청에 대한 학교의 자치인지, 아니면 학교 내 자치인지도 모호하다. 개념적으로 서로 충돌하는 각각의 교육자치를 어떻게 실현할지도 논의되지 않고 있다. 교육 자치의 근본을 바꾸려면 교육기본법과 유·초·중등교육 관련 법 개정을 필수적으로 다루어야 하지만, 국회는 지방자치행정과 교육의 통합 즉 교육감 런닝메이트제에 관심을 보일 뿐이다. 현 정부에서 교육자치란 교육부에서 교육청으로 이관되는 세부적인 업무를 규정하는 일이었고, 지금은 단지 유·초·중등교육 업무를 교육청으로 이관한다는 방침만 있다. 교육부와 교육청 모두 한때는 교육자치에 적극적이었지만 지금은 그렇지 않아 보인다. 그런데 왜 관심이 떨어졌을까. 교육부에서 교육청으로 이관되는 업무는 예산, 사업, 법률(규정, 지침)의 영역에서 이루어진다. 교육 자치에서 가장 중요한 이슈는 당연히 예산이며, 안정적 예산 확보는 사업의 자율성으로 이어진다. 교육청의 자율권은 교육부의 목적사업을 교육부가 만든 지침에 따라 집행하는 데에서 벗어나 교육청의 사업 규모와 세부 내용을 선택적으로 조정하고, 교육감이 공약한 새로운 사업을 추진할 수 있는 예산을 확보하기 위함이었다. 교육 자치 이슈의 출발점도 무상교육과 무상급식 시리즈로 촉발된 교육부와 교육청의 예산 갈등이었다. 그런데 현 정부가 들어오면서 예산 갈등은 해소되었고, 오히려 지금은 지방교육재정교부금 교부율 20.79%를 지키는 게 더 중요한 이슈로 대두되었다.¹ 예산 문제가 해소된 상황이니까 교육 자치를 요구하는 교육청의 목소리도 줄어들었고 관심도 미미하다. 그래서 장관의 권한과 책임을 교육감의 권한과 책임으로 이관하려고 굳이 애쓰지 않는다. 업무가 늘어나는 상황을 누가 좋아하겠으며, 더 큰 책임과 업무를 지겠다고 나서는 이가 얼마나 있겠는가. 교육청이 큰 관심을 보이지 않으니 교육자치는 사실상 교육부의 소관 사항이 되었다. 물론 교육청과 협력하여 진행된다고 말할 것이다.

교육부가 추진하는 교육 자치-분권-협력의 현재 상황을 살펴보자. 교육부의 『2021년도 성과관리 시행계획』 421쪽에 나오는 과제 추진 계획에는 “교육부 조직혁신”(계획 수립, 운영 계획 및 조직진단, 조직혁신과제 이행 및 점검 관리)이 있지만, 이 과제가 코로나 대처를 위한 일시적 인력 운영의 변화 혹은 AI와 온라인교육 수요에 대응하기 위한 조직개편을 추구하는지, 아니면 자율-분권-협력에 기반한 새로운 거버넌스를 만들기 위한 사전 준비인지 알 수 없다. 다만, 그동안의 경험으로 보면 후자일 리는 없어 보인다. 새로운 거버넌스는 교육부의 조직 이기주의에 반할 수 있기 때문이며, 고양이는 스스로 방울을 달지 않는다. 교육부 업무의 확실한 변화는 올해 7월 1일 국가교육위원회 설립 법안이 통과되어 학교혁신지원실의 「교육과정정책과」가 담당하는 국가 교육과정의 기준과 내용 수립 업무가 내년 7월 1일부터 국가교육위원회로 이관된다는 사실이다. 현재 개정 작업 중인 2022 교육과정은 교육부 장관이 마무리하되, 국가교육위원회 심의·의결을 거쳐 교육부 장관이 2022년 12월 31일까지 고시하므로 완전한 업무 이관 시점은 아마도 내년 하반기 고시 이후가 될 듯하다. 교육과정 외 국가교육위원회의 다른 업무인 “국가교육발전계획 수립”과 “교육정책에 관한 국민의견 수렴·조정”은 교육부의 기존 조직 구조와 업무에 별 영향을 주지 않는다. 그러므로 교육부로서는 국가교육위원회 설립이 과(課) 단위 업무 조정에 그치는 사안이며, 교육과정을 내주더라도 교원 정책과 학교 체제는 여전히 교육부 업무이므로 사실상 권한이 줄어든다고 보기 어렵다. 이보다 더 큰 이슈는 유·초·중등교육 업무의 교육청 이관이다.

과거 대선 국면에서 교육부 해체론이 거론된 적이 있지만 실제로 실현되지는 못했다. 교육부 해체는 법에 규정된 기존 업무를 없애거나 조직을 쪼개서 공중 분해하는 것인데, 선거가 끝나고 나서보면 업무를 없애기란 애초에 불가능하고 기존 조직과 업무를 쪼개서 다른 조직에 붙이거나 작은 별도 조직을 만드는 일은 비효율적이라 판단했을 것이다. 그래서 교육부 해체는 선거 기간 동안 교육에 대한 국민의 불만을 대변하는 일종의 립서비스라고 할 수 있다. 유·초·중등교육 업무의 교육청 이관도 이와 비슷한 관점으로 볼 수 있다.

유·초·중등교육 업무를 교육부에서 “전부” 떼어낸다면 선택지는 그 업무를 없애거나, 다른 부처에 붙이거나, 별도의 새 조직을 만들어야 한다. 교육부의 유·초·중등교육 업무 중에서 “일부”를 떼어낸다면 이는 교육부의 조직 축소와 개편을 의미한다. 전자는 필수적으로 정부조직법 개편과 연동되어야 하고, 후자는 정부조직법 개편과 연동될 수도 있고 그렇지 않을 수도 있다. 그렇다면 우리가 지금 논의하는 유·초·중등교육 업무의 교육청 이관이란 무슨 의미일까. 교육자치라는 새로운 거버넌스는 전자를 의미하는 것일까, 후자를 의미하는 것일까. 이제 본격적인 대선 정국이 시작되었으니 정부 조직 개편안이 여기저기서 제안되리라 생각한다. 아마도 기재부의 힘을 줄이고 작은 부처를 통폐합하며, 새 시대가 요구하는 새로운 부처를 신설하는 방식으로 진행될 듯하다. 사실상 교육자치, <새로운 학교 대전환>을 추진할 주체 설정, 정부 조직개편은 동일한 사안인데, 그렇다면 교육부는 어떻게 되어야 할까. 현재 여야 정치권에서 교육자치를 위해 정부조직법 개편을 논의한다는 목소리는 들려오지 않는다.

교육부가 유·초·중등교육 업무에서 손을 떼고 교육청으로 완전히 이관한다는 결정은 교육부에서 학교혁신지원실 조직을 없애고 교육부의 업무를 고등교육과 평생교육 중심으로 개편한다는 뜻이다. 아마도 많은 사람이 이렇게 생각할 듯하다. 이렇게 되면 교육부, 과학기술정보통신부, 고용노동부, 중소벤처기업부, 보건복지부의 업무를 재조정하는 정부조직법 개편이 필수적으로 수반되어야 하고, 교육기본법부터 시작하여 유·초·중등교육 법령 체제를 완전히 새롭게 개편하는 작업이 동시에 진행되어야 한다. 유·초·중등교육 업무를 교육부에서 떼어내면 <새로운 학교 대전환>을 추진할 주체는 누구인가. 새로운 조직인가 아니면 그 업무를 가져갈 개별 교육청인가. 행정 행위는 다양성과 통일성의 조화이며, 자율과 분권의 그림자는 통제되지 않는 무질서이다. 국가 차원의 학교 정책, 교원 정책, 시설 투자, 예산 등을 개별 교육청이 정할 수는 없다. 각 교육청이 추진하는 정책도 통일성과 일관성을 확보하기 어렵다. 시도교육청협의체는 용어 그대로 협의체이다. 누가 주체가 되어 국가 정책을 추진할 것인가.

교육부의 학교혁신지원실 업무를 크게 줄이기도 쉽지 않다. 법에 근거하기 때문이다. 우리는 막연히 교육부에서 유·초·중등교육 업무를 교육청으로 완전히 떼어낸다고 생각하지만, 교육부의 역할이 법적으로 사라지지 않는 한 그것은 가능하지 않다. 그래서 교육부 조직과 업무를 폐지하기보다 오히려 교육부와 교육청 사이에 새로운 자율-분권-협력관계를 만드는 선택이 교육자치와 <새로운 학교 대전환>을 실현할 주체를 만드는 방법이다. 그러므로 유·초·중등교육 업무의 교육청 이관은 기존 교육부 학교혁신지원실과 교육청 사이에 자율-분권-협력을 바탕으로 업무(권한과 책임) 영역을 새롭게 조정하는 일이 되어야 하며, 이 과정이 곧 새로운 거버넌스를 만드는 일이다. 어떤 업무를 누가 할지 책임과 권한을 자율-분권-협력의 원칙에 따라 조정하는 일은 매우 섬세하고 기술적이며 첨예한 이해가 걸린 사안인데, 이 일은 겨우 걸음마 단계에 있다.

2021년 교육부 업무계획(2021. 1. 26. 발표)에서 교육자치 업무는 “유‧초‧중등교육 분야 시도교육청 이양의 지속 추진과 학교 자치 강화 및 지역교육 생태계 확장 추진”과 “교육자치 강화를 위한 ｢교육기본법｣ 등 유‧초‧중등교육 분야 법령 정비 추진”이다. 교육부의 「지방교육자치강화추진단」이 기존에 해왔던 지침, 계획, 사업 등의 폐지와 개선 그리고 법령 개정 업무를 지속한다는 뜻이다. 그리고 2021. 3. 31일 자 『교육부 권한 배분 우선정비과제 이행 현황』에서는 2018년부터 폐지 및 개선된 1차 우선정비과제 73개, 2019년의 2차 우선정비과제 33개, 2020년의 3차 우선정비과제 18개를 볼 수 있다. 폐지된 1차 우선정비과제는 아래와 같다.

(1) 학교 교육과정 및 교육 활동의 자율성 (32개 과제)

(2) 학교 운영의 자율성 (31개 과제)

(3) 시도교육청 자율성 (12개 과제)

2차 년도에는 지침, 계획, 사업 폐지 외에도 개선사항이 추가되었는데, 개선된 내용은 대개 시도별 예산 총액 배부, 시도별 필요 예산 지원(교육청별 신청), 시도 자율 특색사업, 시도 사업 선택권 부여, 사업 통합이다. 3차 년도 교육청 이양 과제는 도시 저소득층 밀집 학교 등의 지정 권한 이양, 자유학기제 학교 컨설팅 지원, 교사동아리‧연구회 예산 지원, 영어회화 전문강사 운영 지원, 디지털교과서 선도학교 운영, 지역특화 진로체험 프로그램, 진로체험지원 자원봉사자 양성 및 활용, 7560+운동 활성화 선도학교 운영, 민주시민교육 인식 제고 및 우수 사례 확산, 학생 해외 평화 체험, 학생자치 인식 제고 및 우수 사례 확산, 학교 규칙의 기재사항 포괄적 규정, 초빙교사의 임용 세부사항에 대한 권한 이양, 교육전문직원의 전직 개선 등 공정하고 투명한 임용방안 마련, 교원의 임용 세부사항에 대한 권한 이양, 교원 자격연수 운영 권한 확대, 교원단체의 조직에 관한 사항 규정, 학교신설사업 중앙의뢰심사 및 투자심사제도 개선, 학교안전통합시스템(Wee 프로젝트) 사업자료 제출 개선, 연구대회 건전화이다. 여기에는 이미 사문화된 규정이나 사업도 있고, 과거 교육부가 시작한 사업이라서 교육청 간 공통 규정을 만들기 위해 떠안은 업무도 있다.

이처럼 세부 내용을 열거한 이유는 우리가 앞으로 <학교 교육 대전환>을 위한 새로운 거버넌스 구축을 핵심 과제로 추진하지 않고 그저 교육부에 맡겨 둔다면, 유·초·중등교육 업무의 교육청 이관이란 사실상 여기서 크게 벗어나지 않을 것이기 때문이다. 이 방식이 잘못되었다는 뜻이 아니라, 그 정도로는 매우 부족하다는 뜻이다. 교육자치도, 새로운 거버넌스 구축도 요원하다. 교육자치를 교육부에 맡기면 넘쳐나는 지침과 규정을 폐기하면서 교육청으로 덜 중요한 업무를 넘기는 선까지만 추진할 것이다. 그런데 예산을 확보했다고 해서 교육청이 교육자치를 적극적으로 추진하지 않는다면 누가 교육자치를 확대하며 <새로운 학교 대전환>을 추진할 거버넌스를 만들려고 나서겠는가. <새로운 학교 대전환>은 대통령이 내려주는 선물이 아니다. 교육 주체가 함께 애써서 만들어가야 하는 시대적 소명이다. 비록 대선과 지방선거에서 중요한 이슈로 취급되지 않겠지만, 그렇게 해야 학교 자치를, 지역 사회와 결합한 교육공동체를, 더 좋은 학교를, 우리 아이에게 도움이 되는 학교 교육을 만들 수 있다. 우리 사회에서는 교육부도 교육청도 실상은 환영받지 못하는 조직이다. 무서워하거나 무시할지언정 존중하고 의지하지 않는다. 학교 교육이 학생과 학부모의 신뢰를 잃었기 때문이다. 일부 교사의 문제로 치환시킬 일이 아니다. 교육 시스템이 문제의 핵심이다.

교육부와 교육청의 업무 조정을 진지하게 다시 살펴보자. 유·초·중등교육에서 법과 시행령에 명확하게 적시된 정책 업무는 교육부로, 개별 사업을 비롯한 정책 집행 업무는 모두 교육청으로 넘겨서 사업이 성과를 내도록 협력하는 구조를 만들어보자. 각종 규제를 전면적으로 해체해 보자. 교육부가 정책을 생산하지 못하고 정권의 입맛에 따라 움직인다면, 단지 각종 교부금과 특별사업으로 학교를 길들여 자생력을 잃어버리게 만든다면, 예산과 감사권과 지침과 규정으로 학교를 묶어놓는다면, <새로운 학교 대전환>은 불가능하고 우리의 미래는 암울해진다. 다시 앞으로 돌아가서, 교육부, 교육청, 학교가 자치-분권-협력에 기초한 거버넌스를 구축하여 <새로운 학교 대전환>을 추진하자. 자치-분권-협력의 거버넌스 체제에서 교육부와 교육청과 학교가 모두 아이들이 미래를 살아가기 위해 무엇을 더 배우고 무엇을 덜 배울지 논의하자. 누구나 세상을 살아갈 최소한의 지식과 역량을 갖출 수 있도록 교사가 역할을 다하려면 어떻게 해야 하는지 논의하자. 교사의 책임인지, 교육청의 책임인지, 교육부의 책임인지, 교사를 양성하는 대학의 책임인지, 학부모의 책임인지 서로가 서로에게 따지며 책임을 전가하는 허수아비 게임을 멈추고 학교의 존재 이유를 논의하자.

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

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1. 기재부와 국회 예산정책처는 학생 수가 감소하고 내국세는 늘어나니까 내국세 연동 비율(교부율)을 낮추려고 하고, 교육계는 이에 반대한다. 지난 10월에는 지방 소비세율을 현행 21%에서 단계적으로 25.3%까지 인상하는 2단계 재정 분권에 따라 줄어드는 지방교육재정교부금 감소분을 보전하기 위해 현행 20.79%인 내국세 연동 비율을 2022년 20.94%, 2023년 21.02%로 인상하는 지방교육재정교부금법 일부 개정안이 발의되기도 했다.