교육을바꾸는사람들

지난 한 달여 기간에 우리는 학교 교육이 정치에 무참히 희생되고 있다는 사실을 거듭 확인해야 했다. 국가교육위원회(국교위)의 파당적 파행, 서울시 교육감 보궐선거의 정치적 일탈, 한국사 교과서 검정의 편향 논란 등이 드러낸 현실이다.

국가교육위원회의 ‘정치적’ 행태

지난 10월 7일 국교위 일부 위원들이 기자회견을 가졌다. “국교위를 근본적으로 혁신하고 부실한 중장기 국가교육 발전계획을 다시 시작하라”고 촉구했다 한다. 비판에 나선 위원들은 ‘야당 추천’ 인사들이었다. 이들은 국교위가 “경직되고 권위적인 운영”과 “강고한 비밀주의로 무장해 사회적 합의를 원천적으로 차단했다”고 비난했다. ‘보수 성향의 위원’들은 바로 반박문을 냈는데, “폭넓은 소통과 의견수렴을 진행해 왔다”며 “발목 잡지 말라고”고 되받았다고 한다.

서로 싸우고 있는 ‘진영’을 언론에서는 ‘진보’네 ‘보수’네 하며 이름하고 있지만, 사실 그 진영들이 교육을 진보적으로 또는 보수적으로 추구하고 있다고 보긴 어렵다. 그저 여당과 야당을 등에 업고 싸우고 있을 뿐이다. 싸움의 내막을 분명하게 확인할 도리는 없다. 다만 다투고 있다는 사실, 그리고 그 다툼이 ‘당성(黨性)’으로 갈려 있다는 사실만은 확실하다. 이 사실만으로도 국교위가 ‘존재 이유’를 잃었다고 여기기에 충분하다.

‘국가교육위원회(국교위) 설치 및 운영에 관한 법률’ 제1조는 이렇게 규정하고 있다. “이 법은 국가교육위원회를 설치하여 교육 정책이 사회적 합의에 기반하여 안정적이고 일관되게 추진되도록 함으로써 교육의 자주성·전문성 및 정치적 중립성을 확보하고 교육 발전에 이바지함을 목적으로 한다.” 이렇게 표방한 목적에 정작 국교위가 부응하지 못하리라는 우려는 위원회 출범 전부터 있었다. 위원회 구성 자체가 정치적이었기 때문이다. 걱정은 과연 현실이 되었다. “사회적 합의에 기반하여 안정적이고 일관되게 추진”할 교육 정책을 만들도록 위임받은 위원회가 사회적 합의는커녕 위원회 내부의 숙의도 완결하지 못하고 있다. 이런 파행은 국교위가 보장해야 할 ‘교육의 자주성과 전문성 및 정치적 중립성’을 오히려 뭉개고 있는 행태이다.

서울시 교육감 보궐선거에서 보게 된 정치성

지난 10월 16일에 있었던 서울시 교육감 보궐선거 역시 진영 싸움이었다. ‘민주 진보’와 ‘중도 보수’ 진영이 소위 ‘후보 단일화’를 이뤄내면서, 언론 말마따나, 선거는 ‘맞대결’ 양상을 띠었다. 교육감 선거에서는, 일반 ‘선출직’에 대한 선거에서와 달리, 정당이 후보를 내지도 않으며 후보도 정당 활동을 해서는 안 된다. 교육의 정치적 중립성을 보장하려는 제도가 낳은 제스처이다. 그렇지만 ‘후보 단일화’니 ‘맞대결’이니 하는 용어들이 이미 드러내고 있듯이, 교육감 선거의 정치성은 능청맞도록 태연하다. 후보 자신들부터 선거운동 유니폼이나 현수막의 색깔로 당성을 천명했고, 후보 단일화를 위해서는 ‘리그’ 구성이 어떻게 되어야 할지 누구나 안다는 듯이 정치적 색깔별로 모였다. 후보들 스스로 자신의 ‘소속’을 밝히며 모여들었다.

후보 따라 달랐던 공약들은 ‘단일화’를 통해 ‘공동 공약’으로 수렴되었다. 이런 양태는 정책 과정에서 반드시 거치도록 얘기되는 ‘의견수렴’이나 ‘사회적 합의’가 실지로 어떤 것일지 드러내 주었다. 단일화로 집약된 공약의 색깔은 선명하게 정치적이었다. 두 진영 후보가 으뜸으로 내건 구호는 “친일 역사교육 심판”이나 “좌파 교육 척결” 같은 것이었다. 상대 진영이 외치는 ‘교육’에 맞서는 게 곧 교육이 가야 할 ‘바른’ 길이라고 외친 격이다. 이런 구호의 충돌은 교육감이 결정된 후에도 해소될 수 없다. 싸움에 이긴 진영의 정책 구호가 곧 사회적으로 합의된(의견수렴을 거친) 정책의 이름이 될 터이다.

교육감에 당선된 후보는 취임사에서 “정치적 진영 논리에 치우치지 않는 공존과 화해, 통합의 교육감이 되겠다”고 공언했다. 그러나 후보 단일화 등을 거쳤던 선거 과정에서 붕당을 구축하듯 조합된 공약은 그 자체로 강한 구속력을 지닐 것이다. 공약이 아니더라도, 선거 자체가 지극히 정치적이었고 파당성이 극렬했던 만큼, 그 대립의 간극을 메우는 일이 쉽사리 될 리 없다. 취임사의 ‘공존과 화해, 통합’은 의례적인 언사로 남게 될 공산이 크다.

교육의 정치화로 교육은 증발

교육의 정치화는, 특히 정치 ‘양극화’ 추세 속에서는, ‘교육 문제’를 교육의 문제가 아닌 정치의 문제로 둔갑시킨다. 이 점을 국교위와 서울시 교육감 선거에서 모두 확인하게 된다. ‘지배 세력’이 바뀌면 교육 정책은 이전 것을 부수거나 퇴색시키는 양상으로 뒤집히기 마련이란 사실 말이다. 국교위에서는 ‘진보 브랜드’인 ‘고등학교 평준화’를 부식시키려 궁리하고 있다고 들리며, 서울시 교육청에서는 이제 계속해서 ‘혁신 교육’을 이어가게 되리라 믿고들 있다. 상대(‘보수’) 후보가 교육감에 당선되었다면 ‘혁신’ 흐름은 ‘좌파 교육’으로 지칭되며 바로 끊겼을 것이다.

교육의 정치화 사태에서 정책 행위는 문제를 찾고 해결을 도모하는 데 힘을 쏟지 않는다. 정책 행태가 ‘브랜딩’과 ‘마케팅’의 양상을 띤다. 당파 정체성을 선명히 드러내 ‘콘크리트 지지층’을 다지고 정책 겉치장으로 ‘중도표’를 공략하는 데 골몰한다. 부정적인 뉘앙스를 확실히 세탁한 구호로 정책을 호도하며 판매한다. 최근 부각한 교육 정책 구호들 모두가 그렇다. 공정한 대입제도, 개별 맞춤 교육, 21세기 역량 강화, 디지털 대전환 등, 말 그 자체로 흠잡을 데 없다. 그러나 그 이름들 안에 실지로 어떤 정책이 있는지는 명료하게 확인할 길이 없다. 정치적인 정책 결정자들은 분명하게 이야기하지 않는다. 그들에게는 대중이 정책에 대해 모르는 게 낫기 때문이다. 그래서 사실은 분명하게 내놓을 만한 정책 내용을 애초에 준비할 생각이 없었다고 보아야 할지 모른다. 요컨대 정치화는 교육 정책에서 교육을 버리게 만든다.

정치화 문제, 제도 바꾸어 해결?

이런 국면을 당하여¹ ‘전문가’들은 흔히 제도를 탓한다. 지난 한 달 사이에도 많이 들었듯이, 국가교육위원회 구성 방식을 바꾸어야 하느니 논의 절차와 방식을 바꾸어야 하느니 토 달거나, 교육감 직선제를 ‘러닝메이트제’로 바꾸어야 하느니 임명제로 돌아가야 한다느니 훈수한다. 제도의 실패나 부작용의 해결을 모색할 때, 전문적으로 세심히 짚어본 체하면서, 문제는 으레 제도에 있다고 부박하게 진단한다. 그러나 이런 인과(因果) 긋기는 그야말로 피상적이다. 제도 자체가 만들어지도록 이끌고 또 제도의 작동 자체에 영향을 미치는 ‘숨은 힘’을 보지 못하는 진단이다.

국가교육위원회는 어떻게 만들게 되었으며, 교육감 직선제는 왜 도입되었는가? 여러 말로 설명할 수 있겠지만, 그 핵심에는 교육에서 ‘정치성’을 배제해야 한다는 사회적 각성이 있었다. 국가교육위원회를 보자. 정권이 바뀔 때마다 왼쪽으로 오른쪽으로 오락가락 하기만 하는 교육 정책을 ‘안정적이고 일관되게’ 유지할 수 있어야 하겠다는 생각이 그것을 낳았다. 교육감 직선제는 어떤가. 교육의 지방자치를 위해 그 선거제도가 불가결하다고 여겼고, 지방자치는 ‘중앙 정부’의 정책 획일성과 경직성을 극복하기 위한 유일한(‘민주적인’) 길이라 여겼다. 말하자면 중앙의 독점(즉, 정치적 횡포)을 해체해, 정책이 지방 고유의 교육적 필요를 다룰 수 있게 하려는 제도였다.

두 개의 제도를 낳은 취지에 공감하게 되는 만큼, 두 제도의 현실적인 실패는 참담하게 느껴진다. 처음 취지를 여전히 살려야 한다고 여긴다면, 결국 남는 과제는 제도가 취지에 맞게 작동하도록 고치는 것이다. 제도 개선을 위해 제안되는 대안들은 대체로 이런 생각에서 구상된 것일 터이다. 그러나 이런 사고와 구상은 논리적이기만 하다. 취지가 좋으니 그 취지에 일관되는 제도를 만들면 된다는 논리는 합리적이지만, 이런 합리성만으로는 실효를 지닐 제도를 만들어 내지 못한다. 사회 정책(제도)이 뿌리를 내리고 취지대로 작동하는 데는 그 정책 구도의 합리성이 필요한 게 아니라 정책(제도) 자체의 ‘문화화’가 필요하다. 그 정책을 사회 구성원이 살(live) 수 있도록 조성해야 하는 것이다.

교육과 정치 뗄 수 없어

‘정치적 중립성’은 교육에서 반드시 견지해야 할 원칙으로 여겨진다. 헌법도 보장하고 있어서 그 요건은 절대적인 것으로 흔히 받아들인다. 그러나 교육 실제에서는 미시적인 수준에서나 일리를 지닐까, 일반적인 수준에서 그 조항이 설 자리는 없다. 학생에게 특정(편파적이게) 정치의식을 주입하지 말아야 한다는 뜻으로는 마땅히 존중되어야 할 교육 규범이 될 테지만, 교육이란 인류 보편의 행위가 정치적으로 중립이어야 한다는 뜻으로 일반화될 수는 없다.

교육은 그 자체로 정치적이다. 특히 학교 교육이라면 더욱 그러하다. 근대 국가가 형성되면서 교육이 국가 기제(학교) 안으로 제도화된 이래 그것은 국민 통솔의 기능을 도맡다시피 하게 되었다. 정치적 중립성을 보장한다는 헌법 조항은 교육을 정치적으로 이용하지 말고 교육자(‘전문가’)에게 맡기도록 선언하지만, 현실의 정치에서 ‘집권(執權)’ 싸움은 으레 교육을 정치화한다. ‘교과서’나 ‘성교육’ 논란이 불거지는 것은 그 전형적인 예들이다.

학교 교육이 정치에 휘말리는 것은 타락하는 정치 때문만이 아니다. 교육은 본디 정치와 혼합되어 있다. 요컨대 정치는 가치의 사회적 배분을 조율하는 일이다. 이때 ‘가치’를 추상적으로 두지 말고, 임금이나 복지 혜택 또는 의무나 책임과 같이, 구체적으로 놓고 보자. 말하자면 이런 보상과 편익 그리고 책무 등이 누구에게 얼마나 돌아가게 할지 결정하는 과정이 정치이다. 현실에서 그 배분은 복잡하고 또 고르지 못하다. 결과에 대한 불만은 어느 사회에서나 생겨나기 마련이고, 그런 불만을 잠재워 구성원들이 결과에 승복하도록 만들 방도는 체제 유지에 절대적으로 필요하다. 학교는 바로 이 필요에 부응한다. 학교는 사회적 질서의 바탕을 구축하도록 생겨났으며, 정치 역학에 잠겨 있게 된다.

학교가 정치 굴레에서 빠져나올 수 없다는 말이 교육의 ‘정치화’를 어쩔 수 없는 일로 받아들여야 한다는 뜻은 물론 아니다. 그 위험이 늘 있다는 뜻이고, 그런 사태를 견제하기 위한 경각이 학교 교육의 담론과 실천에 문법처럼 스며있어야 한다는 뜻이다. 오묘하게도 인류 역사는 축적된 문화의 정수(精髓)를 후대로 전수하도록 ‘교육’을 진화시켜 왔다. 교육은 ‘만인에 대한 만인의 투쟁’의 야만성을 제어할 바른 정치의 바탕, 즉 ‘인격’을 함양하는 과업으로 자리 잡았다. 이런 교육의 본연을 지키는 것이 학교 교육 정치화에 대처하는 길일 것이다.

정치적 중립보다 바른 정치이어야

국가교육위원회나 교육감 직선제 모두 합리적인 취지에도 불구하고 왜 실제에서 취지를 살리지 못하는가? 두 제도를 만들 때 우리가 ‘제대로’ 정치적이었는지 되돌아보자. 제도를 만드는 단계에서는 으레 그렇듯 찬반이 대립했을 터이다. 필경 그 대립이 합의로 해소되지 못한 상태에서 제도는 밀어붙여졌을 테고 말이다. 정책 결정은 ‘법대로’(다수결 원리를 따랐든 권력으로 눌렀든) 내렸겠지만, 그 결정 과정에 사회 구성원들이 충분히 참여하지도 않았을 것이며, 결정 자체가 사회 전체적으로 이해되고 받아들여지지도 않았을 것이다.

그런 이상적인 요건을 충족시킬 수 있는 경우가 현실에 있기나 하겠느냐 반문할지 모른다. 맞다. 사실, 사회 구성원이 정책에 충분히 참여하고 또 그 결과 대체로 수긍하게 되어야 한다는 조건은 갖춰지기 어렵다. 그러나 완전 충족은 불가능할지 모르지만, 충족에 정도의 차이가 있다는 점에서는 다른 여느 조건과 다름없을 터이다. 요컨대 긴 시간을 두고 진정으로 논의한다면, 새로운 정책이나 제도의 이상(理想)에 사회 구성원들이 익숙해 갈 것이다. 그런 완만한 과정(역사)을 거쳐 도입되는 제도에 대해서는 또 취지에 맞게 반응하는 행동이 일상이 되어 갈 수 있다. 제도가 점차 일상의 문법 즉, 문화(사고와 행위의 방식)가 되어 갈 수 있으리라는 뜻이다. 이런 상상은 공상이 아니다. 우리는 ‘선진국’의 정책 성공 사례를 간혹 듣는다. 그것들은 대체로 긴 역사를 바탕으로 빚어졌거나 오랜 시간 밀고 당기는 정치 과정을 거쳐 완성되었다는 이야기들이다. 정책의 성공에는 역사 또는 시간이 결정적인 변수일지 모른다.

앞에서 우리는 “제도 자체가 만들어지도록 이끌고 또 제도의 작동 자체에 영향을 미치는 ‘숨은 힘’을 보지 못한다”고 이야기했다. 이 숨은 힘은 역사와 시간에 있는 듯하다. 우리 제도는 늘 성급히 만들어져 왔다. 만드는 취지가 훌륭하더라도 훌륭함에 대한 인식은 사회에 충분히 번지지 못했다. 널리 번지도록 정책 과정에서 필요한 만큼 이야기하며 기다리지 못했다. 성마르게 도입된 제도가 일상에 스며들 리는 만무하다. 문화는 조급한 계획에 맞춰 조성되지 않는다. 급히 들여놓은 제도는 곧 파행하기 마련이다. 파행은 곧 ‘문제’가 되고, 그것을 해결하기 위한(필경 들인 제도를 버리기 위한) 정책 행위가 부랴부랴 다시 시작될 것이다. 바로 ‘조령모개’의 꼴이다.

정책을 문화로 스미게 만든다는 말은 성문율이 불문율처럼 작용하도록 완숙시킨다는 뜻이 될 것이다. 제도는 근본적으로 긴 시간에 걸친 이야기로 사회를 설득하며 완만하게 만들어져야 한다. 정치는 이렇게 느리고 오래 걸리는 과정이어야 마땅하다. 교육이 그런 정치를 품고 교육 정책이 그런 정치의 소산이 된다면 교육의 정치성이 문제 될 이유는 없을 터이다.

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1. 교육감 직선제에 대해서는 ‘진영 대립’(정치성) 문제보다 낮은 투표율과 비용 ‘낭비’를 더 중시하는 경향이 있다. 이 점을 여기에서 논급하지 않지만, 이 경우에도, 직선제를 버리자는 제안들이 일반적인 것에서 볼 수 있듯이, 주목하는 문제에 따라 해결책 논의의 성질이 달라지는 점은 거의 없다.