교육자치시대 학교자치의 과제 – ‘학교자치 특별법’의 도입 필요성을 중심으로 –
by gyobasaNPO | 2021-08-18 10:20
들어가며1
「지방교육자치에 관한 법률」 개정에 따라 경기도교육청을 기준으로 2009년에 교육자치(직선제 교육감)가 도입되었다. 2021년 현재 만 11년의 시기가 지났고, 무상급식이나 혁신학교 등 시·도교육청이 교육 의제(agenda)를 만들어낸다. 이제는 교육자치를 넘어 학교자치라는 용어가 시·도교육청 정책에 포함되어, 학교 현장에 확대되고 있다. ‘학교자치’는 교육청 기본 계획에 포함된 것은 물론이며, 각종 토론회·공청회·포럼에서 조례까지 논의되고 있다. 전북과 광주, 경기도는 관련 조례를 만들었고, 많은 시·도교육청에서 유사 조례를 제정하려고 한다.
학교자치가 성공적으로 이루어지기 위해서는 해결해야 할 과제도 많고, 구체적인 법적 근거도 만들어져야 한다. 시·도교육청 차원에서 학교자치를 실현하기 위해 다양한 정책을 추진하고 있지만 구체적인 학교자치의 개념화 및 실천 전략에 대한 방향성은 명확하지 못하다. 현재까지 도출된 학교자치의 개념은 주로 학술적 접근에 제한되어 있다.
학교자치가 정착되려면 교육자치가 우선적으로 실현되어야 한다. 문재인 정부 들어 공약과 국정과제에 들어가 있는 유·초·중등 교육정책 부분을 시·도교육청에 위임하려 하였으나 국가교육위원회의 역할마저 합의하지 못하고 있는 실정이다. 그리고 시·도교육청 차원의 학교자치의 정의, 범위, 요건, 법적 근거에 대한 논의도 부족하며 논의의 방향이 현 시점의 교육적 쟁점들과 부합되지 않는 경우도 많다.
현재 학교자치에 대한 오개념이 많고 학교자치에 대해 부정적으로 인식하는 교원들이 많으며, 중앙정부와 지방정부 간 교육 권한 배분이 지역의 특수성을 고려하지 않았다고 인식하는 경향성이 있다. 인식 개선을 위해서는 무엇보다 학교자치의 필요성에 대한 활발한 논의와 구성원(교육주체)들의 이해를 구하는 절차가 있어야 한다. 실제로 2020년 5월 스승의 날을 맞아 시행된 한 교원단체의 설문조사 결과 79.4%는 정부·여당이 공약한 ‘교육부의 고등·평생·직업교육 관장, 유·초·중등 교육 권한 시·도교육청 이양’ 방안에 대해 반대하였으며, 같은 설문에서 90.5%가 교원 신분을 현행 국가공무원에서 지방공무원으로 전환하는 데 반대 의견을 나타내기도 했다.2 즉, 학교자치가 이루어지기 위한 최소한의 권한 위임 절차를 거부하는 교원들의 인식이 극명하게 나타난 결과로 볼 수 있다.
학교자치를 규제하고 있는 것에는 법령, 조례, 규칙, 훈령을 포함한 제도적인 측면이 있다. 또한 관료적인 인식과 행정으로 인한 비제도적인 측면도 고려하지 않을 수 없다. 중앙정부의 규제뿐만 아니라 시·도교육청의 자체적인 규제도 학교자치를 제한하고 있다. 학교자치를 단위학교에서 실천하기 위해서는 자율과 자치에 대한 명확한 개념과 기준을 제시해야 하며 관련 규제를 축소할 필요가 있다. 더불어 교육자치를 넘어 학교자치가 진행되는 시점에서 교원과 학교가 그동안 어떻게 학교자치를 바라보았고, 어떤 상황에 직면했으며, 앞으로 어떻게 변화해야 할지를 고민하는 것이 무엇보다 필요하다. 학교자치가 필요한 이유는 교육정책의 하향식 추진에서 탈피하고, 학교 단위의 지역화 교육과정의 운영과 더불어 교원의 교육 전문성 신장을 위해서이다. 궁극적으로는 교육 수요자인 학생과 학부모에게 긍정적인 영향을 끼치기를 기대한다. 특히 2025년 고교학점제 전면 도입이 논의되는 시점에서, 교육-교원 정책의 방향성은 교육자치 심화와 학교자치 보장이 전제되지 않으면 실패로 이어질 확률이 매우 높다. 학교자치의 핵심에는 교육과정 자치가 내포되어 있는데, 이것에 대한 본격적인 논의가 필요한 시점이다.
학교자치의 개념
국내 학술논문에 학교자치라는 용어가 등장한 것은 1990년대 초로 거슬러 올라가며, 1995년 5・31 교육개혁안에 따라 학교운영위원회가 생기면서 본격적으로 사용되었다. 학교운영위윈회는 초・중등교육법(제31조-34조)에 따라 단위학교의 자치를 위해 생겨난 법정기구이며, 교원, 학부모, 지역 인사 등이 함께 참여하여 학교 정책 결정에 민주성과 자주성을 실행하는 역할을 하는, 학교자치의 초석이라고 할 수 있다.
학교자치라는 용어는 학계와 학교 현장에서 많이 통용되어 왔지만, 개념은 명확히 정립되어 있지 않다. 학자와 교육 실천가들 사이에서 조금씩 다르게 이해하고 사용하고 있어, 교육자치의 시각에서 학교자치를 논의하거나 교육자치와 학교자치를 동일시하는 경향이 강하게 나타나고 있다. 그리고 학교경영의 자율성이라는 측면에서 학교자치를 바라보는 경우도 있어 학교자치의 실행과 기대치가 다르다는 문제가 발생하고 있다. 그로 인해 구성원들은 혼란스럽고 정책적 피로에 빠지기도 한다.
따라서 학교자치의 개념에 대해 고찰한 연구들을 살펴보고 공통적인 사항을 추출하여 개념을 도출할 필요가 있다. 먼저, 학교자치의 개념을 거시적 관점과 미시적 관점으로 구분한 연구가 있다(백규호, 2017). 거시적 관점에서 학교자치란 ‘학교의 교육계획 및 활동 등을 학교 교육당사자가 책무성을 가지고 자주적이고 주체적으로 결정하고 운영하는 것’이라고 정의하고 있으며, 교육자치의 이념을 학교 단위에서 실현한다는 의미로 지방자치와 명확히 구분하고 있다. 미시적 관점으로는 ‘학교 운영의 자율성을 존중하기 위해 법령과 조례를 통해 교직원, 학생, 학부모 및 지역주민의 학교 운영 참여권과 교사의 교육과정의 전문성, 보호자의 교육의견 제시권, 그리고 학생의 자치활동 보호권 등을 보장하는 것’이라고 개념화하였다. 이는 단순히 학교자치의 방법적인 면에만 초점을 둔 것이다. 학교자치의 방법적인 측면에서 주로 언급되는 것으로는 학교민주주의, 학생자치, 학부모자치, 교원행정업무경감, 학교자율경영이라는 용어 등이 있다(김혁동 외, 2018).
백규호와 고전(2015)은 학교자치를 ‘교육기본권, 학교운영의 자율성 등을 보장・존중하기 위해 관련 교육 법규를 통하여 교육 당사자의 학교 운영의 참여권과 교사의 교육내용, 교육방법, 교육평가 등과 관련된 전문적 자율성, 보호자의 교육의견 제시권, 학생의 자치활동 보호권 등을 보장하는 것’이라고 정의하였다. 이는 앞에서 언급한 학교자치에 대한 거시적인 관점과 미시적인 관점을 통합한 개념 정리라고 할 수 있다.
이기우(1988)는 학교자치란 ‘교육공동체인 학교가 교육 및 학교생활에 관련된 사항을 교육의 주체인 교사, 학부모, 학생이 참여하여 자기 책임하에 분권적으로 수행하도록 하는 조직원리’라고 언급하였다. 이는 학교자치를 교육공동체 단위인 학교의 자치적인 운영이라고 바라보는 시각으로 위에서 전술한 미시적인 관점의 개념 정리라고 할 수 있다.
김성기(2005)는 학교자치란 ‘학교구성원들이 자율적으로 학교운영에 관한 학생의 교육권을 실현하고 보호하기 위하여 학교 구성원들이 자율적으로 학교운영에 관한 규칙들을 만들어서 교육활동을 규제하는 것’이라고 정의하였다. 이와 유사하게 이명균(2004) 역시 학교자치를 ‘단위학교의 교육자치로써 학교 구성원들이 당해 학교의 교육적 과업을 자주적으로 결정하고 실행하며 결과에 책임을 지는 것’이라고 언급하였다. 학교운영의 자율성과 책임이라는 속성을 강조한 개념 정의라고 할 수 있다.
그 외 학교자치에 대한 법적 근거와 규정을 근거로 연구한 학자들도 있다. 학교자치는 헌법 제31조 제4항과 교육기본법 제5조의 교육의 자주성에 대한 규정을 근거로 한다. 또한 교육기본법 제5조와 제6조, 제13조에서도 교육의 자주성과 전문성 및 정치적 중립성과 관련하여 규정하고 있다. 특히, 교육기본법 제5조 제2항에는 학교운영의 자율성 존중과 교직원, 학생, 학부모(지역주민)의 학교 운영 참정권에 대해서 직접적으로 언급하고 있다(김혁동 외, 2018). 한수웅(2015)은 교육의 전문성과 자주성은 헌법적 요청이라고 제시하며, 교육영역은 국가와 정치로부터 분리되어 학교운영의 자율성을 실현할 것을 언급하였다. 무엇보다 학교운영의 자율성을 실현하기 위해서는 해당 학교의 교사, 학부모, 학생을 학교운영에 참여시킬 것을 강조하였다. 신현직(2003)도 학교의 자치를 헌법 제31조 제4항 ‘교육의 자주성’, ‘교육의 자유’와 ‘독립’을 위해 필요한 사항이라고 제시하며, 학생자치, 교사자치, 학부모자치까지 포함되어야 한다고 제시하였다. 이외에도 교육의 자주성과 전문성과 관련하여 교육기관의 자율성에 대해 주장한 연구들이 많다(허영, 2015; 성낙인, 2015).
종합적으로 학교자치에 대한 개념을 확실히 하기 위해서는 연구자들에 의한 학술적인 개념 정리 외에도 학교자치 조례를 실행 중인 경기도교육청, 전라북도교육청, 광주광역시교육청, 기타 시・도교육청 및 교육부에서 제시하는 학교자치에 대한 개념도 분석할 필요가 있다. 경기도교육청(2016)은 ‘학교에서의 모든 의사결정은 학교를 구성하고 있는 교사, 학생, 학부모, 지역사회인 교육공동체에 의해 민주적으로 이루어질 수 있도록 자율권을 보장하는 것’이라고 정의하였다. 이는 교육공동체의 민주적인 학교 경영과 자율권을 강조하는 방향이라고 볼 수 있다. 전라북도교육청(2020)은 ‘단위학교가 학교교육 운영에 관한 권한을 갖고, 학교구성원들이 교육운영과 관련된 일을 자주적으로 결정하고 실행하며, 또한 그 결과에 책임을 지는 것’으로 개념화하였다. 학교 운영에 자율성을 주면서 권한에 따른 책임을 부여한 것이라고 할 수 있다. 교육부(2019)는 학교자치를 ‘단위학교가 학교교육 운영에 관한 권한을 갖고, 구성원들이 학교의 고유한 교육과정을 구성하여 운영하고 평가하는 과정에 함께 참여하며, 그 결과에 책임지는 것’으로 제시하였다. 학교자치가 필요한 이유를 미래사회 변화와 학교교육의 역량 강화를 위해 민주적 학교운영과 교육과정 자율화가 필요하기 때문이라고 말하고 있다. 교육공동체가 교육과정, 인사, 재정 등 다양한 교육활동과 운영에 참여함으로써 학교 교육에 대한 신뢰도가 증가하며, 교육공동체의 책임 강화를 통한 행복한 성장이 가능하다는 입장이다.
이러한 여러 학교자치의 개념들을 분석하면 다음과 같이 분권, 학교 책임경영, 자율성, 책임과 규제, 학교 민주주의라는 공통점을 도출할 수 있다(임재일, 2019). 첫째, 헌법과 교육기본권에 포함되어 있는 교육의 자주성을 구체적으로 실현하기 위해서 교육 분권을 언급하고 있다. 둘째, 교육자치의 한 단위기구로서 단위학교는 학교자치를 실행하기 위한 조직이며 경영모델이라고 할 수 있다. 학교자치는 학교 책임경영제로 시행되는 것을 공통적으로 내재하고 있다. 셋째, 행정기관의 간섭 및 통제를 받지 않고 교육공동체의 민주적이고 자율적인 참여와 실행을 강조하고 있다. 이러한 접근은 학교자치의 실행 방법에 초점을 둔 관점이라고 할 수 있다. 단위학교의 주체인 학생, 학부모, 교직원, 지역주민 등의 자율적인 학교 운영을 명시하고 있다. 끝으로 학교공동체의 책임과 규제를 통해 자율성을 행사해야 하는 책무성 수반의 원리를 포함하고 있다. 즉, 다른 행정 기관으로부터 부당한 간섭을 받지 않는 것과 동시에 그에 따른 자기 책임과 스스로의 규제를 말하는 것이다.
학교자치의 개념 도출에 있어 공통적으로 추출된 학교 민주주의, 학생자치, 학부모자치, 교직원자치, 교원행정업무 경감, 학교 자율경영, 분권, 책임과 규제 등의 용어는 학교자치 실행 측면에서 시사하는 바가 크다. 학교자치의 개념 고찰에 있어 학교자치를 모두 포괄하는 용어들은 아니지만 학교자치의 개념을 정의하는데 있어 반드시 포함되어야 하는 요소들인 것이다.
종합하여 보면 학교자치란 ‘학교공동체의 구성원인 학생, 학부모, 교직원, 지역주민이 교육의 자주성에 근거하여 교육자치의 한 단위인 학교의 전반적인 운영에 자율성을 가지고 책임과 규제를 바탕으로 자주적으로 결정하고 단위학교를 운영하여, 학교의 특성에 맞는 교육력을 향상하고 교육공동체 모두가 행복한 학교 문화를 조성하는 것’으로 볼 수 있다. 바람직한 민주주의 사회는 지역을 이루는 구성원들이 자신에게 영향을 미치는 의사결정에 참여한다(Dewey, 1916). 단위학교의 교육공동체는 학교자치에 대한 권한을 부여받고, 학교자치를 수행하는 주체라고 할 수 있다.
학교자치의 현재 상황
교육부는 국정과제를 추진하기 위한 지방교육자치강화추진단(단장 학교혁신지원실장)을 두고 교육자치와 학교자치 사무를 수행하고 있다. 2017년 8월 교육자치 및 학교자율화 추진계획을 수립하여 국가시책 특별교부금 사업 개편, 학교 운영 자율화, 시도교육청 운영 및 평가 자율화 등의 이행과제를 발표하였다. 2019년부터는 학교자치의 활성화를 위해 교육주체 및 전문가 등으로 구성된 워킹그룹을 운영하여 학교자치 사례를 홍보하고 정책 제도 개선을 모색하고 있다. 그 외에도 교육부 연구학교 수 감축, 내부형 교장 공모제 가능 비율 확대, 학교폭력 대응 절차 개선 등을 추진하고 있다. 시·도교육청별로는 충북교육청이 직제상 학교자치과를 두고 있으며, 인천‧광주교육청 등이 과 내 팀 단위로 학교자치팀을 운영 중이다. 그 외 시·도교육청은 민주시민교육, 학교혁신 등의 담당자가 학교자치 업무를 담당하고 있고, 조직도 상 학교자치 담당자가 없는 경우도 있다. 광주, 충북, 전북, 경기교육청은 학교자치 계획을 수립하여 운영하고 있다. 광주교육청은 교육청 주요 시책으로 학교자치 실현을 추진하며 학교자치 기반 조성, 자치기구 활성화, 학교 자율성 확대를 주요 추진 과제로 선정하였다. 정책기획과를 총괄 부서로 학교자치 활성화 지원단을 운영하며 자치기구 활성화 및 학교 자율성 지원 방안을 마련하고 정책기획과(교직원자치), 민주시민교육과(학생자치), 시민참여담당관(학부모자치)이 협업하고 있다(광주광역시교육청, 2020). 충북교육청은 학교철학과 비전의 공유, 민주적 의사소통구조를 마련하는 것을 목표로, 민주적인 학교문화 풍토 조성과 자치활동 활성화를 제시하였고(충청북도교육청, 2019), 이를 통해 학교자치역량을 강화하여 학교 민주주의를 실현하는 것을 목적으로 하고 있다. 전북교육청은 전라북도 학교자치 조례 및 시행규칙 제정·운영, 학교자치 활성화 지원단·학교장 행정실장 대상 학교자치 전문역량 강화, 찾아가는 학교자치 연수 및 컨설팅을 실시하고 있다(시・도교육감협의회 일반자료실, 2020).
학교자치 관련 정책을 종합적으로 분석하면 현재 지역별로 학교자치 실행 수준은 상이하며, 정책 추진에 있어서 편차가 발생함을 알 수 있다. 이를 해결하기 위해서는 입법 과정을 통해서 학교자치 실행의 동일한 출발선을 보장해야 하며 학교자치 실행의 충분한 공감대를 형성하는 것이 무엇보다 필요할 것이다.
현재 학교자치 조례가 시행 중인 경기도교육청, 전라북도교육청, 광주광역시교육청의 조례에 대해서 살펴보았다. 아래 <표 1>은 경기도교육청, 전라북도교육청, 광주광역시교육청의 학교자치 조례의 세부 구성 항목을 비교하여 제시한 것이다. 특이 사항으로는 먼저, 학교 운영의 원칙에서 교육감에 대한 사항이 명시되어 있지 않다는 것이다. 학생회의 정·부회장은 학운위, 교무회의 참석 및 제안이 가능하며, 학교장은 교무회의 심의 결과를 특별한 사유가 없을 경우 받아들이도록 명시되어 있다. 그리고 전라북도 학교자치 조례에는 학생회가 필요한 경우에 학교장과 간담회를 가질 수 있다. 끝으로, 광주광역시교육청의 학교자치 정의에서는 유치원 교사가 빠져있고, 직원회의 임원은 직원들의 직접선거로 구성하도록 하는 특징이 있다.
<표 1> 시·도별 학교자치 조례(경기도, 전라북도, 광주광역시 학교자치 조례 참조)
| 항목 | 경기도 학교자치 조례
(2019.11.11. 시행) |
전라북도 학교자치 조례
(2019.2.1. 시행) |
광주광역시 학교자치 조례
(2019.3.1. 시행) |
| 제1조 | 목적 | 목적 | 목적 |
| 제2조 | 정의 | 용어의 정의 | 용어의 정의 |
| 제3조 | 학교운영의 원칙 | 학교운영의 원칙 | 학교운영의 원칙 |
| 제4조 | 학생회 | 자치기구의 종류 등 | 자치기구의 구성 등 |
| 제5조 | 학부모회 | 학생회 | 학생회 |
| 제6조 | 교사회 | 학부모회 | 학부모회 |
| 제7조 | 직원회 | 교사회 | 교직원회 |
| 제8조 | 교직원회 | 직원회 | 학교자치회의 |
| 제9조 | 예산지원 | 교무회의의 설치・구성 등 | 학부모의 교육선택권 존중 |
| 제10조 | 시행세칙 | 교무회의의 기능 | 예산지원 등 |
| 제11조 | 교무회의의 운영원칙 등 | 위임규정 | |
| 제12조 | 학교자치 지원 | ||
| 제13조 | 시행규칙 |
경기도 학교자치 조례의 목적은 ‘경기도 학생, 학부모, 교직원들에게 학교운영에 참여할 수 있는 권리를 보장함으로써 학교자치공동체 실현을 위한 민주적인 학교문화를 조성하는 것’이다. 그리고 전라북도의 학교자치 조례의 목적도 ‘학교교육의 주체에게 학교운영에 참여할 수 있는 권리와 권한을 보장함으로써 민주적인 학교공동체 실현과 건강한 배움과 성장의 학교문화를 조성’하는 것이고, 광주광역시의 학교자치 조례의 목적도 ‘학생, 학부모, 교직원이 학교운영에 참여할 권리를 보장하여 민주적인 학교공동체를 실현하고, 소통, 배움과 성장이 있는 학교문화를 조성’하는 것으로 명시하고 있다. 경기도와 광주광역시, 전라북도 학교자치 조례의 목적과 운영 원칙 등의 기본 방향은 거의 유사하다.
하지만 세부적인 항목을 살펴보면 차이가 있다. 경기도와 광주광역시, 전라북도 모두 학교 내 자치기구로 학생회와 학부모회를 두는 것은 동일하나 경기도와 광주광역시가 교원과 직원이 함께하는 교직원회를 조직하는 반면 전라북도는 교사와 직원을 분리하여 각각 독립된 자치기구를 운영하고 있다.
또한 광주광역시는 각 자치기구별 임원 2명과 학교장으로 구성하여 운영하는 학교자치회의를 조직하는 반면 전라북도는 교직원 회의 기구인 교무회의를 운영하고, 경기도는 교원과 직원으로 구성되는 협의기구인 교직원회를 운영하는 차이를 보인다.
경기도, 광주광역시, 전라북도 등 3개 시・도에서 시행 중인 학교자치 조례에는 학교 의사결정과정과 관련하여 교육 주체들의 참여와 의견 존중, 권리 보호 및 활동 지원 등을 담고 있다. 하지만 자치법규인 조례가 가지는 한계가 있다. 조례는 기본권 형성이 아니라 확인과 제도적 보장이라는 측면이 강하기 때문에 입법을 통해 학교자치에 관한 사항을 명확히 규정지어야 할 것이다(김장중, 2019).
또한 학교운영위원회와 학교자치기구의 기능과 역할에 대한 구체적인 지침이나 내용이 명시될 필요가 있다. 학교자치 기구들이 각각 단위학교의 학교자치 실행의 중심으로서의 위상을 갖고 실질적인 학교운영과 의사결정에 참여할 때, 학교운영위원회의 역할과 중복되거나 상충되는 경우가 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 학교자치 조례의 내용에 학교자치의 법적 기구인 학교운영위원회의 심의권과 학교장의 권한에 대해서 명확하게 제시하여야 한다. 이를 통해 교육 주체인 학생, 학부모, 교사, 지역주민 등이 학교자치를 실천할 때 올바른 기준과 잣대를 가질 수 있을 것이다. 학교자치는 무엇보다 학교교육공동체들의 참여 의지와 태도, 학교 교육의 주체로서 가지고 있는 교육 자주성에 대한 인식과 개념이 매우 중요하기 때문이다.
진정한 학교자치의 의미를 살리려면
학교자치의 과제로는 도교육청과 지역교육청의 역할 및 기능 조정이 있다. 이를 위해서는 교육공동체의 인식 변화와 정책적 추진 전략이 필요하다. 이 역시도 개념 정의에 따라 달리 과제가 적용될 가능성이 크므로, 교육주체별 개념에 대한 인식차를 줄이기 위한 노력이 시·도교육청 차원에서 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 앞으로 시·도교육청은 학교자치 정책에 대하여 명확하게 제시해야 할 필요가 있으며, 부서별, 개인별로 학교자치에 대한 인식을 동일하게 가질 수 있도록 해야 한다. 교육청에서는 학교자치에 대한 기준과 정의를 명확하게 하고, 도교육청-지역교육청-학교에서 무엇을 어떻게 할 수 있는지 재량권에 대하여 명확하게 구분해서 안내하고, 향후 학교자치 정책이 실현될 수 있도록 기존 제도와 정책을 수정·보완할 필요가 있다. 학교자치는 학교공동체를 신뢰하고, 믿고 맡기는 데서 시작되어야 할 것이다. 혁신학교 초창기 정책에서처럼, 앞으로 학교에 교육과정, 인사, 예산, 행정 등 폭넓은 부분에 재량권을 주고 도교육청이나 지역교육청은 사업이 아닌 정책기획을 하는 기관으로 변화해야 할 것이다. 학교자치의 의미를 살리려면 결론적으로 다음과 같은 네 가지가 꼭 선결되어야 한다.
첫째, 학교자치에 대한 구체적이고 확실한 개념 공유가 필요하다. 시·도교육청의 일부 부서에서 학교자치에 대해서 자의적인 해석을 하고 있어, 학교 현장의 혼란을 초래하고 있다. 시·도교육청이 추구하는 학교자치에 대한 개념 정의를 명확하게 할 필요가 있으며, 최소한 정책부서에서만큼은 학교자치에 대해 명확하게 정의할 필요가 있다. 시·도교육청 내 모든 부서는 학교자치의 개념을 공유하고 교원, 학부모, 학생들에게 안내해야 한다. 매년 바뀌는 학교자치의 개념이 혼선을 초래할 수 있으므로, 설정된 학교자치의 개념은 최소 5년 이상 변화하지 않아야 할 것이다.
둘째, 시·도교육청-지역교육청-단위학교의 권한과 역할을 분명히 해야 한다. 시·도교육청은 정책기획·연구 기능만 남기고 사업을 재조정해야 하며, 지역교육청도 사업 위주의 행정을 조정하고 새로운 지원 기능 체제를 발굴해 나가야 할 것이다. 또한 본청과 지역교육청 단위의 워킹그룹을 활성화 시킬 필요가 있으며, 워킹그룹은 역량이 뒷받침되고 실천적인 이들 중심으로 자발적인 방식으로 조직하여 운영해야 할 것이다.
셋째, 학교자치에 대한 단계적·구체적 로드맵 제시가 있어야 한다. 학교자치 실현을 위해 학교에 어떤 권한을 줄지, 어떤 방식으로 문제점을 줄여 나갈지를 고려해 최소 5년가량의 단계적 로드맵 방식이 제시되어야 할 것이다. 교육부로부터 권한 위임된 것을 시·도교육청-지역교육청이 아닌 단위학교로 위임한다는 전제가 있어야 한다. 여기에 교육과정이나 평가에 대한 재량권도 당연히 포함되어야 한다. 학교자치에 관한 규제는 과감히 조정해야 한다. 상징적인 의미로만 머문다면 학교자치가 아니라 교원행정업무경감으로만 받아들일 오해도 크기 때문이다. 또한, 학교자치는 교원자치가 아니기에 교사뿐 아니라 학생·학부모·지역사회 더 나아가 일반행정직원에게도 필요한 내용들이 포함되어야 한다.
넷째, 학교자치 특별법(가칭) 제정을 위해 노력해야 한다. 학교자치에 관한 조례가 시·도별로 제정되고 있긴 하지만, 궁극적으로는 시·도교육청과 지역교육청의 역할과 기능은 교육부의 권한에 달려 있다. 교육부에서 정책사업을 지속적으로 늘리고 있고, 이 기능을 수행하는 한 학교자치는 어려운 게 현실이다.
마지막으로 기억해야 할 것은 학교자치에서 선택적 자치는 불가능하다는 것이다. 편한 것만 학교가 하고, 불편하고 어려운 것은 상급 기관에게 해달라고 요구하게 되면 학교는 더욱 시·도교육청, 교육지원청, 교육부에 종속될 수밖에 없다. 또한, 학교자치는 교사만을 위한 자치가 될 수 없다. 구성원들 모두가 자치권을 가져야 하며, 그 중심에는 학생과 교육이 있어야 한다.
궁극적으로는 단위학교가 온전한 재량권을 가지고, 학교 구성원이 자율적으로 학교 운영에 관한 것들을 수행할 수 있도록 해야 한다. 또한 교육과정에 있어서도 국가가 가진 것의 일정 부분은 단위학교에 위임해야 한다. 이를 위해서 학교가 행정-사업을 하는 곳이 아니라 학생 교육과 지역공동체의 중심으로 변모되어야 한다는 가치를 담을 수 있는 ‘학교자치 특별법(가칭)’을 만들 필요가 있다. 이 법안에는 인사에 대한 일정 부분 재량권, 사업에 대한 선택권, 예산에 대한 자율권, 지침과 매뉴얼 등을 강제하는 중앙정부에 대한 독립의 내용을 담아야 한다. 특히, 여러 법률이 학교의 독립적 성격을 침해하고 있는데, 그 법률을 뛰어넘을 수 있는 특별법이 되어야 한다.
왜 학교자치가 필요하냐고 묻는 교원들이 상당수 있을 것이다. 그도 그럴 것이 편한 타율에 익숙해지면 불편한 자율에 대한 거부감이 생길 수 있다. 가보지 않은 길에 대한 두려움일 수도 있고, 제도에 길들여지며 쌓인 피로 때문일 수도 있다. 지금은 과연 교사가 학교에서 교사로서의 자존감을 높일 수 있는 시스템인지 묻고 싶다. 쉬운 것은 아무것도 없지만, 고민하여 대안을 만들게 되면 최소한 지금보다는 진일보할 것이다.
학교는 학교 본연의 기능인 학생 교육에 초점을 맞추어야 한다. 그렇게 되려면, 모든 기능을 학교 구성원이 판단하도록 제도화될 필요가 있다. 지금처럼 중앙통제식 관점에서는 구성원, 특히 학생의 다양한 요구가 수용되기 어려운 현실임을 감안하여 학교자치의 도입을 적극 검토해야 한다. 교육부나 시·도교육청은 학교자치 구체화에 대한 고민을 통해 대안과 로드맵을 현장에 제시해야 한다. 학교에서는 이제 교원행정업무경감(교원행정업무정상화)에 대한 요구가 아닌 ‘학교자치 특별법’ 도입을 적극 요구·검토할 때이다.
※ 본 글은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.
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각주
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