by slowalk | 2017-11-03 10:30
■ 한국 교육자치의 흐름 및 한계
행정자치와 구별되는 자주적이고 전문적인 교육자치가 교육감 직선만으로 충분할까? 나는 그렇지 않다고 생각한다. 지금처럼 집행부(교육감)만 독립하고 입법부(시도의회)를 같이 쓰는 교육자치는 반쪽 교육자치에 지나지 않는다. 헌법의 취지에 따라 교육의 자주성과 전문성을 보다 충실하게 보장하기 위해서는 직선교육감뿐 아니라 직선교육의회까지 운영되는 온전한 교육자치로 진화하는 게 바람직하다.
우리나라는 5.16군사쿠데타 직후 2년만 빼면 정부 수립 이래 지금까지 교육행정을 일반행정과 별도로 조직해서 행정자치와 교육자치로 이원적으로 운영해왔다. 처음부터 시도지사는 유초중등교육에 간섭하고 개입할 권한이 없었다. 유초중등교육은 시도교육감이라는 독립직책의 업무였다. 1991년까지 유초중등학교를 관장하는 시도교육감은 미국을 본 따 형식적으로는 교육위원회(Board of Education)라 불린 합의제 집행기관의 장이었다.
시도지사를 견제할 지방의회가 1991년 법 개정으로 부활하면서 교육자치에도 몇 가지 변화가 동반된다. 첫째, 합의제 집행기관의 장이었던 교육감이 독임제 기관으로 바뀐다. 둘째, 지방의회 교육상임위 역할을 수행하는 심의의결기구 ‘교육위원회’가 신설된다. 셋째, 시도교육위는 교육경력자 가운데서 학교운영위원 간선으로 선출된 15인의 교육위원으로 구성한다. 넷째, 시도의회에는 교육상임위를 두지 않고 그 권한과 기능을 학교운영위원 간선으로 뽑힌 교육계 출신 교육위원회가 대신한다. 다섯째, 예산안이나 조례안 등 주요사안은 시도의회 본회의를 통과해야 한다. 이로써 시도교육감도 궁극적으로는 시도지사와 같은 시도의회의 감시와 통제를 받게 됐다.
이와 함께 시도교육감도 시도지사와 마찬가지로 대통령임명직에서 선출직으로 바뀐다. 처음부터 주민직선제였던 시도지사와 달리 시도교육감은 처음에는 교육위원회 간선제로 시작해서 학교운영위원 간선제를 거쳐 2010년부터 일제히 주민직선제가 적용된다. 교육감직선제는 교육자치의 다른 한 축을 구성했던, 교육계 출신 교육위원회제도에도 영향을 미친다.
교육감을 직선으로 뽑는 이상 교육위원도 직선으로 뽑아야 한다는 논의 끝에 주민직선 교육‘의원’제가 2006년 말에 도입된다. 직선교육의원은 직선시도의원과 함께 시도의회 교육상임위를 구성했다. 교육의원이 과반수를 차지하는 상임위 구조였지만(서울의 경우 교육의원 8인, 시도의원 7인), 교육계 출신이 시도의회 교육상임위를 100% 차지했던 교육‘위원’시절에 비하면 시도의회 교육상임위의 과반수를 간신히 차지하는 선으로 영향력이 축소된 셈이었다.
직선교육의원제는 제주도를 제외한 모든 시도에서 4년 단명으로 제도적 수명을 다하고 2014년 7월 역사의 뒤안길로 사라졌다. 직선교육의원 선거는 전국적으로 2010년 지방선거에서 첫 선을 보였으나 그때가 처음이자 마지막이 되었다. 결과적으로 시도의회 교육상임위로 의제된 교육계 출신 교육위원회는 사라지고 그 자리를 직선교육의원과 직선시도의원으로 혼합 구성된 시도의회 교육상임위가 대신했다. 그나마 2014년 7월부터는 시도의원만으로 구성된 시도의회 교육상임위가 돌아갈 뿐이다. 시도교육감의 교육정책과 예산, 법령을 뒷받침하고 견제·감독하는 역할은 이제 교육비전문가들로 구성된 일반의회가 100% 담당한다. 행정자치와 교육자치는 집행기관 차원에서는 여전히 분리되고 있으나 심의의결기관 차원에서는 이미 한 몸이 되었다고 할 수 있다.
지난 2006년 법개정으로 시작해서 2014년에 완성된 교육자치의 큰 변화는 직선교육감의 등장과 교육의회의 폐지라고 요약할 수 있다. 교육자치의 관점에서 이러한 변화를 평가하자면 집행부문에서 교육자치가 강화되었으나 감독·통제 부문에서는 교육자치가 약화되었다고 할 수 있다. 주민직선으로 초강력 민주적 정당성을 획득한 직선교육감을 과연 전문성이 약하고 당파성이 강한 일반광역의회가 적절하게 감독하고 견제할 수 있는지 의문이 들지 않을 수 없다.
교육경력을 요구해서 교사와 교수 출신으로 구성된 종전의 교육위원회는 일종의 교육의회라고 할 수 있었다. 하지만 교육위원회 유형을 가진 교육의회는 몇 가지 구조적 결함이 있었다. 첫째, 이때의 교육위원은 교수 1~2인을 제외하면 거의 전원이 정년퇴임한 교장 출신, 특히 교육청 고위관료 출신이었다. 가뭄에 콩 나듯 전교조 해직교사 출신도 있었으나 이들은 목소리를 내기 어려운 소수파였다. 교육위에는 현장교사의 관점이 약했다. 둘째, 교육위원으로 입후보하려면 일정한 교직 경력이 필요했기 때문에 학부모 출신은 교육위원이 될 수 없었다. 학부모의 관점과 이해관계도 대표되기 어려운 구조였다. 셋째, 학생의 관점과 이해관계는 말할 것도 없이 찾아볼 수 없었다. 넷째, 주요 안건에 대해서는 시도의회의 최종승인을 받아야 했으므로 교육위원회는 시도의회 종속형 교육의회였을 뿐 독립위임형 교육의회는 아니었다.
■ 교육자치 발전을 위한 제도적 개선 제언
위에서 언급한 뚜렷한 한계에도 불구하고 교육자치의 관점에서는 2010년까지 교육감과 교육의회(교육위원회)가 시도지사 및 시도의회와 별개로 상이한 구성원리에 따라 독립적으로 운영됐다는 사실을 강조하지 않을 수 없다. 더욱이 위에서 열거한 몇 가지 한계는 제도적으로 개선할 여지가 없지 않았다. 첫째, 교육위원회가 이미 정년퇴임한 교장들의 독차지 소일터가 된 이유는 현직교사의 출마를 사실상 금지해온 법제도 탓이 컸다. 그때나 지금이나 교원과 공무원은 공직선거에 출마하려면 선거 90일 전까지 사표를 내야 한다. 당선 여부도 불확실한데 미리 사표를 내면서까지 교육위원이나 교육의원에 출마할 교사나 교장이 몇이나 될까. 하지만 교원의 정치기본권, 특히 피선거권을 제약하는 이런 악법을 고치면 상황은 얼마든지 달라질 수 있다. 젊은 현장교사 리더들이 용기를 내서 도전할 수 있고 이래야만 패기와 경륜의 조화로운 구성을 기대할 수 있다.
교육위원 중에 학부모 대표가 없는 부분도 두 가지 방법으로 보완이 가능하다. 첫째, 교직경력 외에도 학운위 활동경력이나 학부모단체 활동경력을 교육위원 자격요건으로 인정하면 학부모 대표의 진출이 가능해진다. 둘째, 교원위원과 학부모위원을 따로 선거해서 교원위원은 교원끼리, 학부모위원은 학부모끼리 경쟁하면 학부모대표의 진출이 용이해진다. 교육의회 재적의원의 1/3 이상을 학부모위원으로 채워야 한다. 셋째, 청소년의회 등을 생각해보면 중고교부터 학생대표를 교육의회에 참여시키는 게 얼마든지 가능하고 바람직하다고 판단된다. 학생대표는 주민직선을 통하지 않고도 학생조직의 대표를 그대로 인정하면 될 것이다.
헌법의 정신에 따라 교육자치와 행정자치를 이원적으로 운영해온 우리나라에서는 법률로 독립적인 교육의회를 별도로 만들어내고 예산안과 조례안 등에 대한 최종심의의결권을 주는 것도 얼마든지 가능하다. 일정한 교육활동경력(교수활동이나 학부모활동, 학생활동 등)이 있는 사람들로 구성된 독립한 교육의회제도는 세계가 주목하는 제도실험이 될 것이다. 일반의회와 구별되는 교육의회가 필요한 이유는 전적으로 교육의 자주성과 전문성을 위해서다. 교육은 별다른 관심과 학습, 경험이 없는 사람이 그저 상식과 통념만 갖고 달려들기에는 복잡 미묘한 구석이 많은 전문분야다.
나는 2년 남짓한 교육감 재직기간 중 교육위원회의 말년 모습과 교육의원제도의 초기 모습을 두루 경험하며 이런 사실을 확인할 수 있었다. 교육경력이 긴 교육위원과 교육의원은 교육계 사정을 속속들이 알고 교육에 대한 애정과 자부심이 유난히 크다는 공통점을 가졌다. 시도위원 중에는 정말이지 개탄스러울 만큼 교육철학의 빈곤과 교육정책에 대한 무지를 드러내는 사람이 드물지 않았다. 반면 교육계 출신 교육의원 중에는 지나치게 교장과 교육행정의 관점에 매몰된 사람이 드물지 않았다.
교육감 재직 당시 나는 교육3주체가 골고루 포진하는 독립 교육의회를 꿈꿨다. 정년퇴임한 교장 출신이 꽉 잡고 있는 노후한 교육의회 말고 학생과 학부모, 현장교사와 교장 출신이 조화롭게 공존하며 서로의 시각을 교정하고 보완해주는 노장청 교육의회를 꿈꿨다. 3주체 교육의회는 50명쯤 있어야 기능할 수 있을 것으로 봤다. 학교급별은 물론 교과별로도 다르고 특수한 배려가 필요한 학교와 학생이 많기 때문에 그 정도의 대표 인원은 필수적이라고 봤다. 이 정도 인원이면 국회의원보다 더 큰 선거구를 갖는 불경스런 사태도 만들어지지 않았을 것이었다. 이 정도 규모라면 주민직선과 다른 방식을 적절히 섞어서 구성할 수도 있을 것이었다.
■ 힘의 역학에 따른 교육자치 변천사
돌이켜보면 2006년 12월 법 개정을 앞두고 당시 교육위원회를 어떻게 구성할지를 놓고 좀 더 심도 있는 집중토론이 진행됐어야 했다. 당시의 교육위원회를 주민직선으로 바꿔서 그대로 유지할 것인지, 교육위원회보다 확대한 독립교육의회로 진화시킬 것인지, 아니면 교육위원회를 없애고 견제·감독 기능을 시도의회에 통합, 일원화할 지를 놓고 좀 더 사회과학적 상상력을 발휘하며 토론했어야 했다. 결과적으로는 세 번째 일반의회 통합안이 채택돼 지금에 이른다. 동일한 헌법조항 아래서 구체화 입법과 제도가 엄청난 변화를 겪었다.
이런 사실이 보여주듯이 추상적인 헌법조항이 단 하나의, 특정한 제도화를 요구하는 양 주장하는 것은 교조화의 오류에 지나지 않는다. 동일한 헌법조항을 논거로 삼아 얼마든지 서로 다른 제도화 구상이 제기될 수 있고 이해관계가 크고 중요할수록 그렇다. 교육의 자주성과 전문성을 어떤 제도로 구현하느냐의 문제도 그 중 하나다. 지금은 교육자치가 직선교육감과 시도의회의 결합형이지만 2010년 8월 말까지는 간선교육감과 간선교육위원회 결합형, 2014년 6월 말까지는 직선교육감과 교육의원/시도의원 결합형이었다.
여기서 교육자치 변천사를 일별하자면 교육자치의 집행기관인 교육감은 임명직으로 시작해서 간선제를 거쳐 직선제로 이행하며 교육자치의 정치적 기반을 강화해왔다. 반면 교육자치의 입법기관은 간선 교육위원회, 직선 교육의원/시도의원 혼합위원회, 시도의회 교육상임위의 순으로 바뀌며 시도의회로 통합, 일원화하는 길을 걸어왔다. 결과적으로 관련법은 교육전문가의 역할 비중을 줄여왔다. 이와 같은 법 개정 방향은 교육의 자주성과 전문성 존중 원칙에 위배되는 측면이 있다.
교육위원회의 심의의결기능을 시도의회 교육상임위에 이관함으로써 행정자치 심의의결기관에 통합하기로 법이 바뀐 시점은 2006년 말, 참여정부 때였다. 참여정부의 정부혁신지방분권위원회의 교육자치 개선방안에 따라 백원우 의원이 2005년 4월에 의원입법안을 대표 발의했고 2006년 12월에 국회를 통과했다. 2006년 6월 선거에서 이미 교육위원을 뽑아놨으므로 교육의원 선거는 부득이 2010년 선거부터 적용될 수밖에 없었다. 교육의원선거는 입법 당시부터 2014년 일몰제로 규정됐다. 재선길이 막힌 교육의원들이 2014년에 조직적으로 반발했으나 일몰제법을 바꾸는 데는 역부족이었다. 이로써 교육의원제가 4년 만에 막을 내리고 교육의회시대의 흔적도 종언을 고했다.
시도단위 직선교육의원이 시도의원에 비해 지나치게 숫자가 적어 선거구가 지나치게 광역인 점이 문제였다. 과거의 간선교육위원회는 일률적으로 15인으로 구성됐었다. 만약 시도단위에서 시도의원과 별도로 15인의 교육위원을 직선으로 선출한다면 교육위원의 위상은 시도의원보다 높을 수밖에 없다. 선거구가 훨씬 광역이고 희소가치가 있기 때문이다. 직선교육의원은 서울이 8명, 제주는 5명밖에 안 되니 필연적으로 시도의원은 물론 국회의원보다도 몇 배 더 큰 선거구를 가졌다. 시도의원과 국회의원이 이런 선출직의 출현을 반길 리 없었다. 교육의원 일몰제는 다른 여러 요인도 있지만 이런 생각의 산물이다.
사실 교육자치 강화에 찬성하는 정치인은 거의 없다. 시도지사는 행정자치와 교육자치를 하루바삐 완전 통합시켜야 한다는 입장이 강하다. 세계적으로도 우리나라와 같은 이원적 지방자치체제가 거의 없다는 사실에 주목한다. 시도지사 입장에서는 똑같은 광역선출직인 교육감의 존재가 달갑지 않다. 더욱이 정치성향이 다르면 조정과 협력에도 어려움이 발생한다. 이런 이유로 시도지사협의회는 2010년 8월 14일, 교육감직선제로 6명의 진보교육감이 출현한 직후, 직선제 폐지 입장을 공개 표명한다. 교육자치를 행정자치의 구성 부분이나 하위 파트너로 두고 싶은 시도지사 입장에서는 독립교육위원회 등 독립교육의회의 존재도 당연히 마뜩치 않다.
시도의원의 입장에서도 시도의회의 교육상임위 역할을 대신해온 교육위원회가 교육예산과 교육조례, 교육정책에 대한 자신들의 1차 심의의결권을 제약하는 눈엣가시였다. 독립교육위원회가 있는 이상 시도의원들은 본회의 표결을 통해서만 교육입법과 예산, 정책에 영향을 미칠 수 있었다. 당연히 시도의원들은 교육위원회 폐지와 시도의회 통합을 바랐다.
국회의원에게는 교육의 전문성과 정치중립성 보장을 이유로 교육감 출마 자격으로 일정 기간의 교육경력과 당적금지를 요구해온 법조항이 껄끄럽다. 본인들의 출마 기회가 봉쇄당하기 때문이다. 헌법의 제도 보장을 무기 삼은 교육계의 강렬한 반대에 번번이 가로막혀 교육경력 기간과 당적보유금지 기간을 완화했을 뿐 아직까지 완전히 폐지하진 못했다. 국회의원은 같은 정치인으로서 시도지사나 시도의원의 이야기를 많이 들을 수밖에 없는데 시도지사와 시도의원이 교육위원회 폐지를 원하니 입법자로서 어떻게 하겠는가. 폐지할 밖에.
학운위 간선 교육위원이냐, 시민직선 교육의원이냐, 혹은 교육감 견제기구를 시도의회로 할 것인가, 별도의 독립교육의회로 할 것인가는 일반시민들이 속속들이 알기 어렵다. 이런 사안에서는 목소리 큰 사람이 이기기 쉽다. 교육계도 기회 있을 때마다 교육자치 완화 조치에 반대 목소리를 높였지만 교육계 목소리는 번번이 묻혔다. 가장 중요한 이유는 교육계 대표자가 국회는 물론이고 시도의회 등 정치권에 전혀 진출하지 못하고 있기 때문이다.
주지하다시피 교원의 정치기본권 제한 때문에 우리나라에서 50만 교원은 정치진출이 봉쇄된다. 가방끈이 긴 모범시민이자 교육전문가인 교원의 목소리는 어떤 정당이나 의회에서도 들리지 않는다. 교원이 교사 출신 교육위원회 방식의 교육의회를 상실하게 된 이유도 논리의 결핍이 아니라 힘의 결핍에 있다. 교육위원회가 교육감직선제를 계기로 교육위원직선제로 강화되는 대신 시도의회에 통합된 현실적인 이유는 힘의 불균형 때문이다. 국회의원과 시도지사, 시도의원 등은 교육위원회 강화에 뚜렷하게 반대되는 이해관계를 갖고 있는 반면, 교육계는 정치적 대변자를 갖지 못했다. 100전100패의 역학구조가 아닐 수 없다.
2006년 교육계가 교육위원회제도를 지키지 못하고 2014년 교육계가 교육의원 일몰제를 뒤집지 못한 근본적인 이유는 교원의 정치기본권 제한과 깊은 인과관계가 있다. 물론 직선 교육위원제나 교육의원제가 너무나 큰 선거구로 귀결되는 데 대한 입법자의 반발심리도 무시할 수 없다. 결론적으로 나는 설령 교총과 전교조가 이 문제에서 손을 굳게 잡아도 교육의원제 부활 같은 교육계 일각의 주장이 잘 먹힐 것으로 생각하지 않는다. 특별히 나는 교육의원제 부활을 교원의 정치기본권 박탈에 대한 보상조치로 요구하면 안 된다는 점을 강조한다.
나는 지금 상황에서 2010년 ‘교육의원제’ 부활을 요구하는 것은 교육자치 강화라는 관점에서 너무 약하다고 본다. 직선 교육위원회를 요구하는 것이 최소한이다. 나는 더 나아가서 교육계가 위에서 대강을 그려본 독립위임형 3주체 교육의회 방식의 강화된 교육자치비전을 내걸고 보다 자주적이고 전문적인 교육자치를 위한 투쟁에 나서기를 기대한다. 꼭 기억해야 할 점은 교원의 정치기본권이 확보되지 않은 상태에서는 정치논리로 교육감직선제를 포함한 교육자치 자체도 흔들리는 상황이 오기 쉽다는 점이다. 교육자치는 직선교육감 외에도 독립교육의회를 요구할 뿐 아니라 정치기본권을 갖춘 교사시민을 요구한다. 정치주체가 아닌 정치천민들의 교육자치는 결코 튼튼할 수 없다.
※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.
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