「유아교육법」에 던지는 질문들

by gyobasaNPO | 2020-05-20 11:30

시작하며

 

교육법은 한 나라의 교육의 이념, 목적, 제도 등을 규정하는 것으로서 국가 구성원이 지켜야 할 교육에 관한 기준이자 규범이다. 우리나라는 1949년 12월 31일에 「교육법」(법률 제86호)을 제정하였으며, 이후 이를 폐지하고 1997년 12월 13일 「교육기본법」(법률 제5437호)을 제정·공포하였다. 우리나라 교육의 법률적 근간인 「교육기본법」은 교육에 관한 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체의 책임을 정하고 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정하고 있다. 이 법에 근거하여 우리나라 국민은 능력과 적성에 따라 교육 받을 수 있는 학습의 권리를 보장받고 있으며, 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건으로 인한 차별 없이 균등하게 교육 기회를 가진다. 또한 「교육기본법」은 제9조(학교교육)에서 학교교육에 관한 기본적인 사항을 따로 법률로 정하도록 하여 「유아교육법」, 「초·중등교육법」, 「고등교육법」 제정의 근거가 된다.

 

「교육기본법」에 근거하여 2004년 1월 29일 「유아교육법」(법률 제7120호)이 제정·공포되었고, 이 법은 유아교육의 책임을 비롯하여 유치원의 설립, 교직원과 비용 등에 관한 사항을 규정하고 있다. 최근에는 유치원의 공공성 강화라는 정책 방향에 따라 「사립학교법」, 「학교급식법」과 함께 「유아교육법」(법률 제16875호, 2020. 1. 29, 일부개정)의 일부 조항들이 개정되었다. 유치원 설립･경영자의 결격사유 신설 및 행정 처분을 받은 유치원 정보를 공표하며(제8조), 모든 유치원의 에듀파인 사용을 법률로 규정하고 지원금을 목적 외 또는 부정 수급한 경우에 반환 명령이 가능해지는(제28조) 등이 최근 개정된 사항이다.

 

법은 불특정 다수를 대상으로 사용되는 공공성을 지닌 언어 중 가장 대표적이고 전형적인 공공언어(公共言語, public language)다. 법은 국민의 의사에 따라 만들어지고 또 국민의 권익과 직접적으로 관련되므로, 국민 다수가 이해하기 쉬워야 하며 명확하고 타당한 언어로 표현되어야 한다. 이를 고려해 볼 때, 유아교육의 공공언어인 「유아교육법」은 유아교육의 제도 및 정책의 수립과 시행에 적합하도록 쉽고 명확하고 타당하게 쓰여져야 한다. 또한 법률의 실질적 지위 상 「교육기본법」의 성격과 모순되지 않으면서, 동시에 국가 및 지방자치단체, 유치원 등의 유아교육 제반 행위에 필요한 기준을 명확하게 진술하는 것이어야 한다. 현행 「유아교육법」의 언어는 타당한가? 「유아교육법」은 시대·사회적 변화 및 요구에 그리고 유아교육의 제도 및 정책에 적합한가? 이러한 궁금증에서 출발하여, 현행 「유아교육법」의 일부 조항들에 대해 질문을 던지고자 한다.

 

 

1. 유아교육의 책임 주체는 누구인가?

 

유아교육의 주체를 어떻게 규정할 것인지는 법 적용의 범위나 당위성을 담보하는데 있어 중요한 문제다. 현행 「유아교육법」제3조(책임)에서는 유아를 교육할 책임의 주체로 국가 및 지자체 그리고 보호자를 명시하고 있다. 그런데 여기에 ‘유아의 교육을 위하여 이 법에 따라 설립·운영되는 학교’인 유치원은 빠져 있다. 「유아교육법」이 유아교육의 행위 규범이라는 점과 함께 공공의 이익을 위한 유아교육의 윤리를 상기해 볼 때, 유치원은 ‘~하여야 하고’ ‘~에(을) 따라야 하는’ 의무를 지니는 대상으로 위치할 수밖에 없다. 최근 유아교육의 공공성 강화라는 정책 방향에 따라 개정된 이른바 ‘유치원 3법’에서도 유치원은 통제와 감독을 받아야 할 대상으로 표현되고 있다.

 

그러나 유아교육의 책임 주체로 국가와 지자체, 보호자로 충분한가? 이 법에 의거하여 교육을 실천하는 주체인 유치원이 중요한 책임의 주체가 되어야 하는 것은 아닌가? 「유아교육법」제3조에서 유아교육의 책임과 권리를 가진 중요한 주체로서 유치원의 지위를 명확히 할 필요가 있겠다.

 

현행	제안
제3조(책임) 국가 및 지방자치단체는 보호자와 더불어 유아를 건전하게 교육할 책임을 진다.	제3조(책임) 국가 및 지방자치단체, 유치원은 보호자와 더불어 유아를 건전하게 교육할 책임을 진다.

 

 

2. 유아교육의 자치를 보장하는가?

 

법적으로 시·도의 유아교육 자치권와 유아교육 현장의 자율권이 확보, 보장되어야만 유아교육의 실질적 자치가 가능하다. 현행 「유아교육법」에서는 대통령령(시행령)이나 교육부령(시행규칙)으로써 구체적 사항을 규정하는 조항이 많다. 제3조의2(유아교육발전기본계획), 제4조(유아교육·보육위원회), 제5조(유아교육위원회), 제6조(유아교육진흥원), 제6조의2(교육통계조사 등), 제8조(유치원의 설립 등), 제9조의2(유치원의 설립의무), 제10조(유치원규칙), 제12조(학년도 등), 제16조(외국인유치원), 제19조(평가), 제19조의3(유치원운영위원회의 설치), 제19조의6(유치원운영위원회 위원의 연수 등), 제20조(교직원의 구분), 제22조(교원의 자격), 제23조(강사 등), 제24조(무상교육), 제25조(유치원 원비), 제26조(비용의 부담 등), 제27조(방과후 과정 운영 등에 대한 지원), 제29조(권한 등의 위임 및 위탁), 제30조(시정 또는 변경 명령), 제30조의2(위반사실의 공표), 제35조(과태료)와 같은 조항에서는 세부 사항을 대통령령으로 정하도록 명시하고 있다. 그리고 제8조의3(교육명령), 제17조(건강검진 및 급식), 제19조의2(유아교육정보시스템의 구축·운영 등), 제19조의7(유치원회계의 설치), 제24조(무상교육), 제25조(유치원 원비), 제32조(유치원의 폐쇄 등)에서는 교육부령으로 세부 사항을 정하도록 명시하고 있다. 제19조의5(유치원운영위원회의 구성·운영)는 대통령령이 정하는 범위 내에서 시·도 조례로 정하도록 하고 있으며, 제11조(입학)의 경우에만 관련 사항을 시·도조례로 정하도록 명시하고 있다. 이렇듯 대통령령 수준 또는 교육부령의 수준에서 규정하는 사항이 많아지면, 시·도의 교육 권한은 축소되기 마련이고 유치원의 자율적 운영의 범위도 제한적이 될 수밖에 없다. 지자체 차원에서 계획하고 시행하는 것이 효과적이고 타당한 정책이나 사업이라면 그 권한을 시·도(교육감)에게 과감히 배분 또는 이양하는 것이 필요하다.

 

이를테면, 시·도의 유아교육 현장을 지원하는 교육연수 및 연구, 체험기관인 유아교육진흥원은 시·도 수준에서 지역적 특성과 요구에 맞게 자율적으로 설치·운영하는 것이 효과적이고 효율적일 수 있다. 따라서 그 설치와 운영에 관한 권한을 시·도 교육감이 갖는 것이 합당할 것이다. 또 유치원장이 제·개정할 수 있는 유치원규칙의 경우, 그 기재사항이나 절차를 구태여 대통령령으로 정할 필요가 있을까? 유치원운영위원의 연수에 관한 권한 또한 시·도에 전적으로 이양하는 것이 지역의 요구에 효과적으로 부응하는, 체감할 수 있는 정책 시행에 적합하지 않겠는가? 시·도의 유아교육 권한을 확대하고 유치원의 자율적 운영을 보장하는 방향으로 「유아교육법」의 일부 조항들에 변화가 필요하다고 본다.

 

현행	제안
제6조(유아교육진흥원) ①국가 및 지방자치단체는 유아교육에 관한 연구와 정보제공, 프로그램 및 교재 개발, 유치원교원 연수 및 평가, 유아 체험교육 등을 담당하는 유아교육진흥원을 설치하거나 해당 업무를 교육관련연구기관 등에 위탁할 수 있다. ②제1항에 따른 유아교육진흥원의 설치ㆍ운영 및 위탁 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제6조(유아교육진흥원) ①시·도 교육감은 유아교육에 관한 연구와 정보제공, 교육지원자료 개발, 유치원교원 연수 및 평가, 유아 체험교육 등을 담당하는 유아교육진흥원을 설치하거나 해당 업무를 교육관련연구기관 등에 위탁할 수 있다. ②제1항에 따른 유아교육진흥원의 설치ㆍ운영 및 위탁 등에 필요한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정한다.
제10조(유치원규칙) ①유치원의 장(유치원을 설립하는 경우에는 해당 유치원을 설립하려는 자를 말한다. 이하 “원장”이라 한다)은 법령의 범위에서 유치원규칙을 제정하거나 개정할 수 있다. ②유치원규칙의 기재사항 및 제정절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제10조(유치원규칙) ①유치원의 장(유치원을 설립하는 경우에는 해당 유치원을 설립하려는 자를 말한다. 이하 “원장”이라 한다)은 유치원규칙을 제정하거나 개정할 수 있다. ②유치원규칙의 기재사항 및 제정절차 등에 관하여 필요한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정한다.
제19조의6(유치원운영위원회 위원의 연수 등) ①교육감은 유치원운영위원회 위원의 자질과 직무수행능력의 향상을 위한 연수를 실시할 수 있다. ②, ③ <생략> ④제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 위원의 연수에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제19조의6(유치원운영위원회 위원의 연수 등) ①교육감은 유치원운영위원회 위원의 자질과 직무수행능력의 향상을 위한 연수를 실시할 수 있다. ②, ③ <생략> ④(삭제)

 

 

3. 유아교육의 성격에 어울리는가?

 

유치원은 초·중등학교와는 교육과정 측면에서 그 성격이나 지향이 매우 다르다. 우리나라에 유치원이 최초로 설립되고 국가수준의 유치원교육과정(1969년)이 고시된 이래 지금까지, 유치원은 유아기 학습자들의 생활 속 경험과 놀이, 교사들이 계획한 통합적 활동이 교육과정의 핵심이었다. 유치원의 교육과정은 초·중등학교처럼 교과시수를 단위로 교육과정을 편제하거나, 교과 수업을 중심으로 학사가 운영되는 형태와는 다르다. 국가 유아교육과정의 내용 또한 유아가 이미 일상에서 경험하고 있거나 경험하기를 기대하는 것으로, 초·중등교육과정에서처럼 교과별 성취기준이나 도달점으로서의 내용과는 그 성격에 있어 차이가 있다. 이러한 교육과정의 성격 차이에 따라, 교사가 학생에게 무언가를 가르쳐 도달하도록 만드는 행위, 즉 교수(敎授) 또는 수업(授業)이란 용어가 초·중등교육에서만큼이나 유아교육에서는 비중이 크지 않다.

 

유치원과 어린이집의 공통 교육과정으로 국가가 고시한 ｢2019 개정 누리과정｣(교육부 고시 제2019-189호, 보건복지부 고시 제2019-152호)은 이러한 유아교육의 성격과 교육과정의 특성을 명확히 밝히고 있다. 유아교육은 유아중심과 놀이중심의 교육과정을 추구하고 지역, 기관 및 개인 수준의 교육과정 다양성과 교육공동체가 함께 실현해 가는 교육과정을 추구한다는 것이다. 초중등학교 교육과는 차별화되는 이러한 유아교육의 특성, 독자성을 현행 「유아교육법」은 제대로 표현하고 있을까? 교과중심 교육과정의 틀 안에서, 교사·교수·수업중심의 언어로써 유아교육을 규정하고 있는 것은 아닌가? 몇 가지 조항을 예로 들어보자.

 

「유아교육법」제2조(정의)에서는 “방과후 과정”을 교육과정 이후에 이루어지는 그 밖의 교육활동과 돌봄활동으로 정의하고 있다. 이러한 정의는 세 가지 측면에서 문제가 있다. 먼저, 방과후(放課後)라는 용어가 초·중등학교에서 정규 수업 이후를 의미하는 것으로 통용되고 있다는 점에 주목해야 한다. 일반적으로 초·중등학교에서는 교과수업 이후 일정 시간동안 보충수업이나 특기적성활동, 상담 등을 진행하는 것을 방과후 학교(교실)라 부르고 있으며, 학교 교육과정을 편성할 때 학생과 학부모의 요구를 바탕으로 이를 개설한다. 초·중등학교에서 교과수업 이후에 개설되는 방과후 학교(교실)의 이미지가 강한 만큼, 놀이중심 유아교육에 방과후란 용어가 과연 적절할지 검토가 필요한 것이다. 통상적으로 오후 2시경부터 귀가까지 실행되는 유치원의 교육과정에 합당하게 새로운 언어로 명명해야 하지 않을까? 그리고 방과후 과정을 정의할 때 발견할 수 있는 또 다른 문제로 교육활동과 돌봄활동을 분리한다는 점을 들 수 있다. 유아기 학습자의 특성상 유아교육의 의미에는 가르침과 보호가 모두 포함되어 있다. 유아기의 발달과 그에 따른 유아교육의 성격과 유치원(교사)의 역할을 고려해 볼 때, 교육활동과 돌봄활동이 구분되는 것은 바람직하지 않다. 이와 함께 방과후 과정을 교육과정 이후에 이루어지는 것으로 정의하는 데에서 문제를 찾을 수 있다. 제13조(교육과정 등)의 ①항과 ②항에서는 교육과정 이후에 운영할 수 있는 것으로서 방과후 과정을 규정하면서, 교육과정과 방과후 과정을 별개의 것처럼 구분 짓고 있다. 방과후 과정은 교육과정이 아닌가? 교육과정과 방과후 과정 간의 유포함 관계를 제대로 표현하고 있는가? 방과후 과정은 학교 교육과정의 일부가 아니란 말인가?

 

이 외에도 유아교육의 성격에 비추어 재고해야 할 「유아교육법」의 언어들을 발견할 수 있다. 제12조(학년도 등) ③항에 있는 ‘수업일수’, ‘휴업일’이나 제13조(교육과정 등) ③항의 ‘프로그램’, ‘교재’ 그리고 제21조(교직원의 임무) ③항의 ‘교수’와 같은 용어들을 예로 들 수 있겠다. 이들은 유아교육의 성격을 적절히 표현한 것이라 보기 어렵다. 유아교육의 성격과 유아교육 현장에 어울리는 보다 포괄적인 용어로 교체할 필요가 있는 것이다. 이를테면, ‘수업일수’와 ‘휴업일’과 같은 교사 및 교수중심적 언어를 ‘교육일수’와 ‘휴원일’과 같이 보다 포괄적인 용어로, 미리 만들어진 것으로서의 의미를 지닌 ‘프로그램 및 교재’ 대신에 ‘교육지원자료’로 바꾸어 쓰면서 지역 수준의 자료 개발 및 보급의 근거를 시·도로, 즉 교육감을 개발 주체로 표현하는 것은 어떨까? 또‘교수·연구활동’을 ‘교육·연구활동’으로 대체하는 것을 통해 유아중심, 놀이중심의 만들어가는 교육과정으로서의 성격이 강한 유아교육에 어울리도록 「유아교육법」의 언어를 변화시킬 필요가 있다.

 

현행	제안
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1-5. <생략> 6. “방과후 과정”이란 제13조제1항에 따른 교육과정 이후에 이루어지는 그 밖의 교육활동과 돌봄활동을 말한다.	제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1-5. <생략> 6. “방과후 과정”이란 제13조제1항에 따른 교육활동을 말한다.
제12조(학년도 등) ①, ② <생략> ③유치원의 학기ㆍ수업일수ㆍ학급편성ㆍ휴업일 및 반의 편성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.	제12조(학년도 등) ①, ② <생략> ③유치원의 학기ㆍ교육일수ㆍ학급편성ㆍ휴원일 및 반의 편성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제13조(교육과정 등) ①유치원은 교육과정을 운영하여야 하며, 교육과정 운영 이후에는 방과후 과정을 운영할 수 있다. ②교육부장관은 제1항에 따른 교육과정 및 방과후 과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육부장관이 정한 교육과정 및 방과후 과정의 범위에서 지역 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다. ③교육부장관은 유치원의 교육과정 및 방과후 과정 운영을 위한 프로그램 및 교재를 개발하여 보급할 수 있다.	제13조(교육과정 등) ①유치원은 교육과정 운영하여야 하며, 유치원의 실정에 따라 방과후 과정을 운영할 수 있다. ②교육부장관은 제1항에 따른 교육과정의 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육부장관이 정한 교육과정의 범위에서 지역 실정에 적합한 기준과 내용을 정할 수 있다. ③교육부장관 및 교육감은 유치원의 교육과정 운영을 위한 교육지원자료를 개발하여 보급할 수 있다.
제21조(교직원의 임무) ①, ② <생략> ③수석교사는 교사의 교수ㆍ연구활동을 지원하며, 유아를 교육한다. ④, ⑤ <생략>	제21조(교직원의 임무) ①, ② <생략> ③수석교사는 교사의 교육·연구활동을 지원하며, 유아를 교육한다. ④, ⑤ <생략>

 

 

마치며

 

교육 전반에 걸쳐 급속한 변화가 일어나고 있다. 교육 담론의 장에서는 인간을 중심으로 한 주류 인식론의 경계가 해체되면서 대안적 논의가 나타나고 있으며, 학교현장에서는 교사·교수·성취중심 교육 패러다임이 학습자·배움·역량중심 교육을 지향하는 힘들과 접속하면서 다양한 현상을 낳고 있다. 교육환경의 변화의 흐름에 따라 기존의 교육 제도나 정책을 과감히 재구상해야 할 시점으로, 그러한 제도 및 정책을 수립하고 시행하는데 기본 근거가 될 법률을 세밀히 들여다볼 필요가 있다.

 

유아교육의 제도나 정책의 수립과 그 시행 또한 시대·사회적 요구나 교육 패러다임의 변화에 따라 변화를 거듭하고 있다. 시대·사회적 변화와 그를 반영한 유아교육의 제도 및 정책들을 표현하는데 있어 현행 「유아교육법」은 충분한가? 법률적 언어가 갖는 권위와 영향력에 유념하며 「유아교육법」의 언표들이 적정한지 지속적으로 검토하며 개정해 나가는 작업이 필요하다. 유아교육에 대한 사회적 요구를 반영한다는 측면에서 필요성을, 유아교육의 성격과 공공성의 측면에서 정당성 및 적합성을, 그리고 관련 법령과의 균형 측면에서 내용 조화성과 표현의 명료성을 갖추어 「유아교육법」을 개정해 나갈 수 있도록 유아교육자들의 연구가 뒷받침되어야 할 것이다.

끝으로, 이 글에서 「유아교육법」에 대해 던진 질문들이 필자의 부족한 법률적 지식과 사유의 한계로 인한 것일 수 있음을, 그리하여 보다 치열한 고민과 탐구라는 빚이 남아있음을 고백한다.

 

※ 본 칼럼은 필자의 고유의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식견해가 아닙니다.

Source URL: https://21erick.org/column/4593/

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