by gyobasaNPO | 2024-12-30 12:05
| “2년 후 대한민국의 교육현장에 늘봄학교가 교육부의 계획대로 운영·유지될 수 있을지에 대해 심각한 회의감이 든다. 어떠한 정책이든 무엇을 위한 것인지, 왜 하는지에 대한 명확성과 현장의 상황에 대한 고려가 있어야 한다.” [본문 중에서] |
1. 늘봄학교 정책이란
교육부는 교육개혁의 일환으로 3대 분야 9개 과제를 제시하였다.1 그중 하나가 늘봄학교 운영이다. 교육부는 늘봄학교를 희망하는 초1 학생이 29.3만 명이며, 전체 초1 학생의 82.7%가 참여하였고, 학부모 만족도가 80%라고 설문 결과를 밝히고 있다. 늘봄학교는 기존 정규교과(오후 3시 이전 종료), 돌봄(오후 3-6시 가량), 방과후학교(오후 2-5시)로 구성된 초등학교의 운영 형태를 전면 개혁하는 것이다. 늘봄학교로 통합 운영하면서, 오전 9시 이전에는 아침늘봄, 오후 7시 이후에는 저녁 늘봄, 방과후학교와 돌봄을 하지 못하는 아이들을 늘봄학교(오후 2시-오후 7시)의 형태로 참여시키겠다는 것이다. 이처럼 정규교과를 제외한 돌봄, 방과후학교 등의 모든 영역을 늘봄학교로 통합하고, 체계적으로 운영한다고 대대적으로 발표했으나, 현재까지 구체적인 내용은 없다. 특히, 인력 및 운영시스템에 대한 통합 논의가 없다.2 즉, 현재 돌봄과 방과후학교 등 기존 시스템은 기존 시스템대로, 새로 만들어진 늘봄학교는 늘봄학교대로 별도로 운영되고 있는 것이다. 다만, 돌봄과 방과후학교는 명칭이 바뀌어 운영되고 있다.
늘봄학교는 현 정부의 교육개혁 핵심과제와 저출산 대책으로 등장하였다. 대통령이 여러 차례 유보통합과 늘봄학교를 첫 번째 교육개혁 과제로 언급하였다. 그로 인해 현장에서는 교육부 차원에서 무리하게 승부수를 던지고 있다는 우려가 있다. 또한, 늘봄학교 정책은 도입 초기 교원들의 강한 저항을 받았다. 교사의 업무가 아니라는 교원단체의 요구를 일부 반영하면서 교원들에게 늘봄 업무 부과 금지, 승진의 대체제로서 늘봄연구사 선발, 관련 수당 인상을 약속하면서 국면 전환을 하였다. 실제 교육부장관은 늘봄 업무에 교원들을 배제할 것이라고 여러 번 약속하였다.
2. 늘봄학교의 성과와 현실
교육부는 늘봄학교의 성과로 두 가지를 내세우고 있다. 참여자가 다수라는 것과 참여한 학생들의 만족도가 높다는 것이다. 한국교육개발원이 지난 5월 31일부터 6월 13일까지 1학기에 늘봄학교를 운영한 학교 116곳의 학생·학부모를 대상으로 온라인 조사를 실시한 결과, 학부모의 82.1%와 학생의 87.6%가 늘봄학교 프로그램에 만족한다고 답했다. 그도 그럴 것이 희망하는 초등학생 모두를 받아주고, 비용은 무료라고 교육부가 대대적으로 홍보했기 때문이다. 잘 알려졌다시피 초등 저학년 돌봄은 경쟁이 있는 지역의 경우 추첨을 통해 선정한다. 또한 초등 방과후학교는 철저하게 수익자 부담이 원칙이다. 때문에 초등 돌봄은 도심지역에서는 경쟁이 치열하여 선정되기 어렵기도 하고, 방과후학교는 수익자 부담이라 무료가 아니다.3 이러한 상황에서 희망자 모두를 수용해 주고 무료라고 홍보하면 참여자는 늘어나기 마련이고 이들의 만족도는 좋을 수밖에 없다. 실제 무료로 하는 정책에 대한 설문 대부분이 80% 이상의 만족도가 나온다.4 그러나, 무제한 무료로 제공한다는 것은 교육재정 여건상 한계가 있다. 당장 내년부터 지방교육재정교부금이 급격히 줄어, 학교 기본운영비마저 위태로울 수 있는 상황이기 때문이다.5
반면 교원단체에서 현장 교사를 상대로 한 설문조사에서는 이와 정반대로 여러 우려의 목소리가 나왔다. 특히 교원들 우려의 핵심은 ‘운영 주체’의 문제와 ‘공간’의 문제로 요약된다. 교원단체는 보육은 교육이 아니고, 교육부장관이 약속했기 때문에 교육을 전담하는 현장 교사들은 아예 늘봄학교에서 손을 떼야 한다고 주장한다. 또한, 늘봄학교를 할 만한 공간이 부족하고, 무리하게 교실이나 특별실을 늘봄학교로 운영하기에는 수업연구를 할 공간이 부족하다고 말한다. 늘봄학교를 운영하기 위해 일부 학교에서는 전용교실을 두기도 하지만 대부분은 일반 교실이나 도서관·과학실 등 특별실을 겸용해 쓴다. 1학기 늘봄 전용교실은 7,971개로 33.6%에 불과했다.6
교육부에서 운영 주체의 문제와 공간의 문제를 제대로 해결하지 않고, 임기응변식의 무리한 약속을 한 상황에서 늘봄학교 정책이 초등학교에 들어왔다. 결과적으로 이 상황은 학교에 있는 여러 주체 간의 지속적인 갈등을 유발할 수밖에 없다. 일단 학교에 정책이 들어온 이상, 운영 주체는 교사가 될 가능성이 높다. 기존의 방과후학교가 그랬고, 돌봄도 그랬고, 그 외 여러 정책들이 그러했다. 교사가 완전히 손을 떼기는 사실상 불가능에 가깝다.7 늘봄학교는 현재 교사가 손대지 않고 있다고 말하는 것은 눈 가리고 아웅 하는 것밖에 안 된다. 이미 교육부는 올해 1,000명에 가까운 늘봄 업무 담당교사(한시적 정원 외 기간제 교사)를 전국 초등학교에 배치하여 운영하고 있는 상태이다.
정원 외 기간제 교사는 교사가 아니라는 논리는 놀라울 수밖에 없다. 정규직 교사에게만 업무가 부과되지 않는다는 편협한 발상일 뿐이다. 이들은 교사자격증을 소지하고 있으며, 초등학교 수업 10시간 내·외를 하면서 늘봄학교 운영·지원 업무를 하고 있다. 내년도에 늘봄지원실장(이하 늘봄실장)이 배치되지 않는 학교에 이 정원 외 기간제 교사를 지원할 수 있다는 이야기가 교육부나 시·도교육청에서 흘러나오고 있다. 정원 외 기간제든, 늘봄연구사(늘봄실장)8든 모두 교사다. 그리고 이 업무에는 교감이 관여하게 된다. 이러한 상황에서 교사가 늘봄학교 업무에서 완전 배제된다고 말하는 것은 모순에 가깝다.
교육부는 늘봄학교의 성과 중 하나로 저출산 대책을 말한다. 아마도 출산율이 낮아지는 원인 중 하나인 사교육비와 늘봄학교를 연동시키는 것 같다. 출산율은 이제 통계치를 보는 것도 두려울 정도로 떨어지고 있고, 그 저점이 얼마인지도 모르는 암울한 상황이다. 내년도 출산율은 0.74가 예상되는데, 작년 대비 0.02가 올랐다며 중앙정부에서 대대적으로 홍보하고 있는 상황이다. 그러나 현장에서 볼 때, 사교육비와 늘봄학교는 전혀 상관이 없다. 그렇기에, 늘봄학교로 인해 출산율이 증가했다는 것은 전형적인 상황 오판이거나, 성과 부풀리기에 가깝다.
3. 사교육비 경감의 대체제로서 늘봄학교
교육부에서 사교육비 경감 정책으로 발표한 늘봄학교가 과연 실효성이 있을까. 현장에서 늘봄학교를 직접 보고 들은 바, 결론만 말하면 전혀 그렇지 않다. 즉, 사교육비 감소와 어떠한 상관관계도 없다.
초등학교 학부모들이 사교육에 의존하는 이유는 몇 가지가 있을 것이다. 이유는 보통 다음과 같다. 첫째 수학·영어·국어·과학 과목 등의 선행학습을 하기 위해서이다.9 둘째, 수준 높은 예체능 교육을 하기 위해서이다. 셋째, 학생들의 신체단련(체력)을 위해서이다. 넷째, 맞벌이 가정의 경우 학부모들의 퇴근 시간까지 안전하게 맡아줄 곳과 학원 이동 수단이 필요해서다. 다섯째, 공교육 시스템의 한계(돌봄, 방과후학교 등) 때문이다.
원인이 무엇이든 학부모들의 이러한 요구와 욕망을 현재 교육부에서 추진하는 늘봄학교로는 대체할 수 없다고 본다. 이를 증명하듯 늘봄학교는 2024년 3월에는 상당히 많은 학생들이 희망하고 참여했으나, 시간이 지나면서 대부분 사교육으로 원위치되었다. 남아 있는 학생들도 참석은 하지만 결국 잠시 학교에 머물다(늘봄학교 수업 후) 사교육(학원)으로 가고 있다. 늘봄학교에 투입했던 비용 대비 효과성은 무척 떨어지는 셈이고, 늘봄학교의 당초 도입취지인 사교육에 집착하는 원인 제거에도 실패한 셈이다.
4. 간과하고 있는 구조적인 문제
늘봄학교가 성공했다고 생각하는 사람들은 참여율이 높다는 것을 이유로 든다. 그런데 도심에서 벗어난 지역의 소규모 학교에서는 늘봄학교와 돌봄학교를 거의 동일시 한다. 기존에 돌봄학교가 운영되고 있었고, 별다른 차이가 없었기에 다 늘봄학교라고 보고한 것이다. 이런 소규모 학교에서는 늘봄(돌봄)에 대한 수요도 적고, 경쟁이 치열하지도 않다. 학생 수 자체가 적다.10 돌봄 경쟁이 치열한 곳은 도심지역일 뿐이다. 도심지역(신도시 포함)에는 돌봄에 떨어지면 방과후학교로 돌리고, 공교육 내 돌봄과 방과후학교의 낮은 질을 고려하다 사교육 시장으로 전환하는 학부모들이 많다. 이러한 일이 왜 발생하는지 구조적인 원인을 살펴보자면, 소규모 학교에서는 평균적으로 도심보다 학구열이 그렇게 높지는 않다.11 또한, 도심지역의 방과후학교는 강사의 질이 소규모 학교보다 우수하다고 볼 수 있다. 풍부한 인적자원과 치열한 경쟁이 있기 때문이다. 그러나 돌봄이나 방과후학교 강사가 안정적인 시스템이라고 보기는 어렵다. 국가 교육과정을 운영하는 것이 아니고, 일시적으로 맡아주고, 대규모 학생들(무학년제)을 상대해야 하기 때문에 그렇다. 그렇기에 학부모들은 정규 수업과는 차이를 느끼고, 오히려 더 세분화된 서비스를 제공하는 사교육시장을 찾는 것이다. 지속성에 방점을 찍는다면, 양보다 질에 초점을 맞추고, 학교 현장의 상황을 먼저 들여다봐야 한다.
5. 늘봄담당자(연구사, 실무사 등)의 상황
기존에 썼던 컬럼에서 이미 늘봄연구사의 한계를 언급한 적이 있다.12 늘봄연구사(늘봄실장)는 정착되기 어렵고, 지속되기도 어렵다는 결론의 글이었다. 늘봄연구사 선발을 위해 전국 17개 시·도에서 올해 하반기 공고를 냈고, 선발을 진행 중이다. 이 제도는 교육부에서 제안하여 시작하였지만, 일부 교원단체에서 긍정적으로 평가하면서 확정되는 계기가 되었다. 개인적으로는 전형적인 상황 오판이라 생각하며, 현실과 제도에 대한 몰이해가 그 이유일 것이라고 본다. 인센티브를 어떤 식으로 마련해도 교원들이 호응해 줄 가능성이 적고, 결국 교사들의 업무로 부메랑이 되어 돌아올 가능성이 높다고 예측하였다. 또한 늘봄연구사가 미달될 것이라 보았는데, 실제로 대부분의 시·도교육청에서 대규모 미달 사태가 났다. 서울은 예정 인원인 300명 선발 중 약 80% 가량이 채워졌고, 경기는 415명 선발 중 약 60% 가량이 모집되었다고 한다. 이것도 2차 공고 후 겨우 확정된 인원이다. 다른 시·도를 봐도 100% 모집된 곳은 많지 않다는 정보가 나오고 있다.
이러한 상황이라면 내년도 선발도 미지수이고, 2년 후에는 일몰될 것이라 예측된다. 결국 늘봄연구사가 소멸되면, 이 모든 업무는 교사·교감들의 업무가 될 것이다. 처음부터 행정교사를 도입하여 교원의 새로운 영역을 개척하면서 과원 교사 문제도 해결할 수 있는 대안을 제시하였지만 교육부나 일부 교원단체에서는 애초부터 검토조차 하지 않고 외면하였다. 시간이 지나면 어떤 판단이 맞았는지 확인되겠지만, 만시지탄(晩時之歎)이 될 것이다. 늘 골든타임을 놓치고, 결국 교원들이 피해 보는 방식이 안타깝다. 현 정부 들어서만 봐도 늘봄연구사, 학폭조사관제 도입 등 교원단체나 교육부는 많은 실책을 했다. 이러한 오판들은 교원들에게 뼈아픈 교훈으로 돌아올 것이다.
6. 그럼에도 불구하고, 늘봄학교 정책에서 희망을 찾는다면…
늘봄학교 정책은 무리수가 많았다. 실패가 자명한 정책이었는데, 중앙정부가 저출산 대책, 교육개혁이라는 취지로 정신없이 몰아붙였다. 사실 늘봄학교가 교육부 계획대로 10년 지속되더라도 저출산 해결, 교육개혁이 이루어질 것이라고 보지 않는다. 우물에서 숭늉 찾는 격이다. 교육개혁을 하려면, 교사들의 마음을 얻어야 하고, 현장의 상황을 잘 이해해야 한다. 그리고 현장에 자율권을 주어야 한다. 자발적으로 하고 싶은 마음이 들게 해야 한다. 중앙정부에서 할 일은 누차 언급했지만 딱 두 가지다. 예산과 인력’의 안정적이고 충분한 공급이다.
위와 같은 여러 무리수가 있었지만, 늘봄학교 정책에서 희망을 찾는다면 수당에 대한 현실적인 접근, 그로 인해 현직 교사들 중 일부가 움직였다는 점이다. 교원단체들은 현직 교사들을 아예 배제하는 방향으로 접근했고, 초기에는 그런 움직임들이 있었다. 그런데, 교육부가 파격적으로 늘봄학교 강사 수당을 시간당(초등학교 기준 40분) 4~6만원으로 책정했다. 일부 시·도에서는 자체적으로 6~8만원으로 인상하여 책정하기도 했다. 이에 일부 학교에서는 교원단체의 예측과 달리, 교사들이 서로 하겠다고 경쟁하는 상황까지 나왔다.
지금까지 쓴 여러 칼럼에서, 교원들에게 새로운 업무를 부과할 때 승진가산점이 아닌 현실적인 수당 지급이 필요하다고 언급했다. 그렇게 되면 누군가는 움직일 수 있다. 자본주의 사회에서 현실적인 수당 지급이 이루어진다면, 늘봄학교에서처럼 자발적으로 하겠다는 교사들이 나온다. 현실적인 수당에 움직이는 이들을 비난할 일도 아니고, 현직 교사라서 수당을 못 받게 하는 것도 문제다. 그런 획일적인 기준이 적용되다 보니, 정규 교사들은 정책을 외면하고, 학교에는 교육을 전공하지 않은 비정규직이 넘쳐나게 되었다.
교육부가 정책사업을 무분별하게 만드는 것도 문제이지만, 그렇더라도 교사들이 시작한 것이 아니기에 움직일 수 있는 동력은 필요하다. 앞으로 어떤 정책을 만들더라도 기존 교사들의 마음을 얻을 수 있도록 그들을 존중해 주어야 한다. 금전적인 것에만 집착한다고 비난할 필요는 없다. 민간기업이나 시장에서는 늘 이러한 방식을 활용하고 있다.
또, 한 가지 주목할 부분이 있다. 늘봄연구사의 도입은 현실적이지 않았지만, 교육부가 학교 현장을 위해 교원단체를 만나 의견을 청취하고, 새로운 제도를 만들려고 노력했다는 것이다. 이는 인정할 만하다. 세밀함이 부족했고, 결과는 안 좋았지만 과정 자체는 좋았다. 지금까지 수많은 정책의 문제점과 도입 당시 제기된 여러 의견들이 있었지만, 늘 모르쇠로 일관하거나 외면해왔던 교육부다. 그렇지만 중앙정부가 관심을 가지다 보니 성공을 위해서 여러 고민을 한 흔적이 보인다. 앞으로도 교육부가 정책 마련에 있어 현장의 의견을 청취하며 현장 중심으로 접근하려는 방식을 더욱 활성화했으면 한다.
교육부의 노력에도 불구하고, 아쉽게도 늘봄학교와 같이 일시적이고 전시적으로 하는 정책은 오래 가지 않는다. 늘봄학교라서 성과가 있는 것이 아니라, 교육부에서 매진하는 사업이기에 성과가 있는 것처럼 보이는 것이다. 이런 식으로라면 어떠한 사업이라도 성공한 것처럼 보인다. 현장에 얼마나 잘 정착하고 현장의 호응을 얻는지의 여부가 정책의 지속성을 담보하는 것이다.
나라가 무척 혼란스러운 시기다. 구체적으로 현 국정 상황을 언급할 필요는 없지만, 교육정책도 중앙정부의 지원 여부에 따라 탄력을 받거나 소멸·폐기된다. 이는 역사가 증명한다. 현 상황에서 늘봄학교가 현장에 정착되어, 안정적으로 운영된다는 것은 쉽지 않다고 생각할 수밖에 없다. 교육부는 현장의 인식과 상황을 파악하지 못했다. 좋은 아이템이었고, 일부는 좋은 시도였지만 여러 이유로 현장의 호응을 받지 못했다.
교육부는 정책을 왜 이런 식으로 무리하게 밀어붙이는지 반성해야 한다. 국민과 현장의 호응이 없는 정책은 소멸된다. 조심스럽지만, 2년 후 대한민국의 교육현장에 늘봄학교가 교육부의 계획대로 운영·유지될 수 있을지에 대해 심각한 회의감이 든다. 어떠한 정책이든 무엇을 위한 것인지, 왜 하는지에 대한 명확성과 현장의 상황에 대한 고려가 있어야 한다. 그것이 담보되지 않는 정책은 신기루일 뿐이다.
※ 본 칼럼은 필자의 고유 의견이며 ‘교육을바꾸는사람들’의 공식 견해가 아닙니다.
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